（甘肃省）关于深化改革严格土地管理的意见

甘肃省人民政府关于深化改革严格土地管理的意见 (甘政发〔2005〕48号　2005年7月27日) 各市、自治州人民政府，省政府各部门，各有关单位： 　　为了认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称《决定》）精神，实行严格的土地保护制度，节约、集约利用土地，促进资源节约型社会建设和我省经济持续、快速、健康发展，现提出以下意见。 　　一、强化土地利用规划管理。 　　（一）进一步完善土地利用总体规划。各级政府要按照国家和省上的统一部署，本着严格控制城镇用地规模，合理确定城镇数量、布局，促进地方经济可持续发展的原则，结合实际，在科学论证、广泛听证的基础上，依法修编完善土地利用总体规划，提高规划的可行性和可操作性，充分发挥规划管理在整个土地管理中的龙头作用。要从组织和经费上保障土地利用总体规划修编工作，土地利用总体规划的修编经费从各级地方财政预算中列支。要高度重视城市规划区内、城市边缘村镇建设用地的规划管理，防止形成新的“城中村”和二次拆迁。 　　（二）加强对土地利用总体规划实施工作的管理和监督。经省政府核定，市州政府批准的乡镇土地利用总体规划要向省国土资源部门备案，未备案的，不得作为规划建设用地审批的依据，加强县、乡两级规划实施工作的监督。新一轮修编并经依法批准的土地利用总体规划，必须严格执行，不得擅自修改。凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。 　　（三）严格执行农用地转用计划的指令性管理。市州国土资源部门要会同发展改革部门，按照国家和省上的统一部署，于每年10月1日前提出本市州下一年度的土地利用年度建议计划，并经市州政府审查后，报省国土资源厅和省发展改革委；需报国务院或省政府及发展改革等部门审批、核准的重点建设项目，由省行业主管部门于上年9月20日前按项目向省国土资源厅、省发展改革委和国家行业主管部门提出建议计划，同时抄送项目所在地的市、县国土资源、发展改革部门。土地利用年度计划纳入各级国民经济和社会发展计划，农用地转用计划和省及省以下批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等重点建设用地计划和城、镇、村建设用地计划，由省发展改革委、省国土资源厅联合分类下达。省上下达的土地利用年度计划，不得随意突破；因不可预见的建设项目确需增加用地计划指标的，应向省国土资源厅提出申请，经审核后报省政府审定，在省土地利用计划指标内统筹调剂。市州结余的农用地转用计划指标，由省国土资源厅确认、汇总并报国土资源部核准后，纳入该市州的农用地转用计划指标，在规划期内结转使用。上级国土资源部门要加强对下级土地利用年度计划执行情况的考核，考核结果作为下一年度编制计划的重要依据。 　　（四）加强建设项目用地预审管理。严格按规划审查建设用地，对不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过用地预审。需经政府及发展改革等部门审批的项目由建设单位在项目可行性论证阶段申请用地预审，并在建设项目核准前申请预审。用地预审意见是建设项目审批、核准的必备文件，无用地预审意见或未通过预审的，不得审批、核准建设项目，不得申请用地。 　　二、切实加强耕地特别是基本农田保护。 　　（一）严格保护基本农田。各级政府在土地利用总体规划修编中必须确保现有基本农田总量不减少，质量不下降。基本农田保护图件实行省、市两级国土资源部门备案制度，在新一轮土地利用总体规划修编后3个月内完成备案。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或擅自改变用途。符合法定条件确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准，批准后占用的要足额补划。对占用基本农田的，要按省上规定的最高标准征收耕地开垦费，任何单位和个人不得擅自减免。规范设置基本农田保护标志，公告基本农田的位置、地类、责任人和“五个不准”等内容。建立基本农田数据库，做到省、市、县、乡四级基本农田档案、图件、数据齐备，可查可核。各级政府要根据基本农田保护工作需要，从土地开发整理资金中核定一定资金，用于基本农田保护。基本农田保护要落实到地块和农户，国土资源和农业部门要在集体土地所有权证书和农村土地承包经营权证书中注明相关内容，明确行政村和农户对基本农田保护的权利、责任和义务。严禁以农业结构调整、生态退耕、农业综合开发等名义破坏基本农田或变相从事房地产开发，严禁占用耕地毁田烧砖。启动“沃土”工程，加强耕地质量建设，提高耕地集约利用水平。 　　（二）严格执行占用耕地补偿制度。各类非农建设经批准占用耕地的，耕地补充责任人必须补充数量、质量相当的耕地。自行补充耕地的，应提交耕地补充方案，经依法批准后，按《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的规定缴纳耕地开垦保证金，耕地开垦保证金按占用耕地补充方案确定的耕地开垦计划分期返还。补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。不能自行补充耕地的，应依法足额缴纳耕地开垦费。实行补充耕地验收责任追究制度，省国土资源和农业部门负责对补充耕地的数量和质量的验收，并对验收结果承担责任。补充耕地折算、验收的具体管理办法由省国土资源部门会同省农业部门另行制订。 　　负有耕地开垦义务的市县政府、农村集体经济组织和建设单位投资土地开发整理新增的耕地，经有权批准农用地转用的省、市州国土资源部门和农业部门验收确认后，其开垦耕地的面积和土地整理新增耕地面积的60%可以折抵其建设占用耕地的补偿指标。 　　三、严格农用地转用和土地征收审批。 　　（一）严格农用地转用审批。新增建设用地必须符合土地利用总体规划，符合国家产业政策，优先保证国家和省重点建设项目、产业政策鼓励发展的项目、经济社会发展中薄弱环节建设项目以及重大招商引资等项目用地。严格控制国家明令禁止的项目和高耗能、重污染以及低水平重复建设项目。严格控制占用耕地、林地、草地和湿地，凡不符合规划、无农用地转用年度计划指标、不符合国家产业政策和供地政策、未通过预审、补充耕地措施不落实的建设项目，不得报批农用地转用和土地征收。在依法批准的土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外，除区域性基础设施建设和国家、省重点项目建设外，原则上不得批准项目选址建设。严禁将单个建设项目用地拆分报批，建设项目的可行性研究报告或其他文件没有明确分期建设的，不得分次报批农用地转用和土地征收。对省级以上发展改革等部门审批、核准文件中明确分期建设的项目，可以按工程进度分期报批用地。对省政府审批权限内的重点建设项目用地，经省国土资源厅和省发展改革委批准其控制工期的单体工程用地后，可先期开工建设，并在规定的时限内依法报批整个项目用地。 　　建设项目需使用国有未利用地的，除按《〈中华人民共和国土地管理法〉实施条例》规定，应由国务院批准的外，使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有未利用地，由市、县政府批准供地。单独选址的建设项目使用国有未利用地70公顷以上的，由省政府批准；70公顷以下的，由市州政府批准。 　　（二）加强建设用地审批后的监管。农用地转用批准后满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；满两年未将批准转用或征收土地供给用地单位的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标。用地单位闲置土地的，按《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处理。市州国土资源部门每季度要将农用地转用或征收土地的执行情况向省国土资源部门进行备案。 　　（三）加强村镇建设用地管理。农村集体建设用地必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用计划管理。凡占用农用地的必须办理农用地转用审批手续。指导村镇按集约利用土地的原则做好规划和建设，开展农村集体建设用地整理试点。市、县要制定和实施村庄改造、归并、整治计划，省上每年安排一定的土地开发整理资金，鼓励村镇建设与土地整理相结合，促进小城镇、村庄的合理布局和集约用地。要按照“一户一宅”、公开透明的法律制度和省上规定的宅基地面积标准，完善宅基地审批管理。各市州政府可以在省上规定的宅基地面积标准范围内，根据本地区经济发展和农村小康住宅建设等具体情况，确定本地区农村宅基地面积标准。禁止城镇居民购买或租用农村集体土地建房。各市州政府要研究制定农村集体所有建设用地使用权流转办法，探索、规范和引导集体所有土地建设用地使用权的依法流转。 　　四、完善征地补偿安置制度。 　　（一）制定土地征收补偿标准。各市州政府要按照征地补偿同地同价、保证被征地农民生活水平不因征地而降低的原则，组织制定本辖区市、县土地征收补偿的年产值标准，有条件的市州要组织县市制定征地区片综合地价，报省国土资源部门和物价部门审查平衡后，由省政府批准公布执行，并定期更新。征收农村集体耕地，人均耕地1亩以上的，土地补偿费、安置补助费合计补偿倍数不得低于被征收耕地前3年平均年产值的16倍；人均耕地0．5亩以上、1亩以下的，按不低于22倍补偿；人均耕地0．5亩以下的，按30倍补偿。依照法律规定支付补偿费用后仍不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，市、县政府在上报土地征收审批时一并提请批准增加安置补助费。经省政府批准增加安置补助费或进行补贴的，城市建设用地由市、县政府从土地收益中支出，单独选址的建设项目由建设用地单位支付。国家和省重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。因征地不能达到原生活水平的认定标准由各市州政府在制定征地补偿标准时一并制定。大中型水利、水电工程建设征地的补偿标准，按国务院规定的标准补偿。 　　（二）完善征地程序。农用地转用、土地征收的审批和实施，要严格执行土地征收、安置补偿标准的公开、公告、听证等制度，农村集体经济组织要将土地征收补偿费用的分配使用管理情况向村民公开，接受社会特别是被征地农民的监督。农村集体经济组织和农户应把拟征收土地的知情和调查结果的确认材料、土地征收听证材料，作为土地征收报批的必备材料。省国土资源厅要拟定协调和裁决征地补偿安置争议的具体办法，报省政府批准后执行。严禁补偿费用不落实、支付不到位而强行征占用土地。对因违法批准征地、违法实施征地、强行用地以及造成群体性事件、侵害农民利益的，要追究地方政府主要领导的责任。 　　（三）强化征地补偿安置监管。征地补偿安置方案依法批准后，要在法律规定的时限内全额向被征地农村集体经济组织拨付征地补偿安置费用。各市州政府要根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，拟定被征地集体经济组织征地补偿费用使用、管理、分配和监督办法，报省政府审核后公布执行。农业、民政部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。实施征地后，农业部门要及时办理土地承包合同的变更或解除手续。 　　（四）妥善安置被征地农民的生产生活。市、县政府要采取多种形式安置好被征地农民，确保被征地农民的生活水平不因征地而降低。对城市规划区内因被征地而导致无地的农民应进行农转非，并纳入城镇就业和社会保障体系；征收城市规划区以外的集体土地，对有开发整理条件增加耕地的，市、县政府要通过安排土地开发整理增加新的耕地进行安置；对有稳定收益的用地项目，在被征地农村集体经济组织和农户自愿并与项目建设单位协商一致的前提下，可以征地费用入股或以经批准的建设用地土地使用权作价入股；对愿意异地安置的农户，政府可统一组织异地移民安置。省劳动和社会保障厅要会同公安、财政、国土资源等部门制定被征地农民就业培训和社会保障的指导意见。 　　五、规范土地市场。 　　（一）推进土地的市场化配置。各级政府要规范土地供给行为，建立规范的土地供给渠道和土地供给信息定期公开发布制度，严格执行经营性用地招标、拍卖、挂牌出让制度，依法严格执行划拨用地范围。经营性用地首先应以拍卖或招标方式供地，竞买、投标人数达不到法律法规规定要求的，方能以挂牌方式供地。经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用制度。工业用地有两个以上用地申请者的应以招标、拍卖、挂牌方式供地。各市、县政府要拟定本地区协议出让土地最低价格标准，报省国土资源部门和物价部门审查平衡后，由省政府批准公布执行。土地供给的信息要以固定的形式定期向社会公告。市州政府要将城市批次建设用地供给的方式、用途、面积、价格每半年向省国土资源部门备案。 　　推行国有土地使用权租赁制度。对原划拨土地全部或部分用于经营性用地的，要依法收取租金。省国土资源厅会同省财政厅拟定国有土地使用权租赁的具体管理办法，报省政府批准后执行。 　　（二）加强土地市场监管。各市、县要加快土地有形市场建设。经依法批准转让原划拨土地使用权的，应在土地有形市场公开交易，并按市场价补缴土地出让金；低于市场价的，政府应当行使优先购买权。对经批准自行利用原划拨土地进行经营性开发建设的，按现时同地域相同用途经营性土地市场价格减去原划拨土地使用权价格后，补缴土地使用权出让金。对以出让方式取得的土地不按出让合同约定动工开发的，根据《中华人民共和国房地产管理法》的规定征收土地闲置费直至收回土地使用权。对以划拨方式骗取供地后进行经营性开发的，要依法查处；符合土地利用规划的，按同地域市场最高价补缴土地出让金。 　　（三）规范和加强国有土地有偿使用收入管理。国有土地有偿使用收入实行“收支两条线”管理，国有土地出让、出租收益要全部上缴财政。各级财政部门和国土资源部门要对国有土地有偿使用收入进行认真清算，及时将净收益缴入同级财政。省财政部门和国土资源部门要制定全省土地前期开发和补偿费用管理办法。新增建设用地土地有偿使用费实行先缴后分，申请用地的市、县政府应缴的新增建设用地土地有偿使用费，由市、县财政部门负责按规定标准就地全额缴入国库，不得减免，并由国库按规定比例就地分成划缴。对以前减免和欠缴的，要依法追缴。新增建设用地土地有偿使用费要严格按法定用途使用。各级财政、审计、监察部门要依照职权对土地有偿使用收入、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费以及土地收购储备资金的征收、管理、使用情况进行财政、审计监督和行政监察。 　　六、大力推进集约高效用地。 　　（一）强化集约、节约利用土地。除单独选址的建设项目外，各类建设都要使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的土地，交通、水利、电力等公益性基础设施建设项目，要充分论证、科学选址，节约用地。完善土地使用市场准入制度，土地供给、审批用地必须严格执行国家规定的容积率、投资强度和用地定额指标。工业项目的建筑系数不得低于30％，其行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7％，禁止在工业用地项目用地范围内建造住宅、写字楼、宾馆、招待所、培训中心等非生产性配套设施。发展改革、国土资源、建设（规划）部门在项目立项、城乡规划、总体设计、用地审批等环节，要认真执行土地利用控制指标，合理确定建设用地面积。土地出让合同要明确土地用途、容积率、建筑系数、投资强度、开发进度等土地使用条件和控制要求，国土资源部门要加强土地出让合同履行情况的监督，土地使用违约的，要承担违约责任。 　　（二）盘活存量，控制新增建设用地。城市建设要贯彻集约利用和节约利用土地的原则，防止盲目扩展。市、县政府要开展存量土地、闲置土地的调查，对闲置和利用不合理的土地，符合收购条件的由市、县国土资源部门进行收购储备。新增建设项目要利用已有建设用地。各级财政要从本级财政预算中安排一定的资金用于土地收购储备。对1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》修改前以划拨方式取得目前闲置的土地，政府要收回土地使用权安排新的建设项目用地，对原土地使用者按同地域相同用途土地使用权市场交易价的50％给予补偿；土地使用者将闲置或利用不合理的土地交由政府处置的，对其划拨土地使用权的补偿，市、县政府可本着兼顾国家和原土地使用者双方利益的原则，制定具体的鼓励措施。对国有破产企业的划拨土地政府应及时收回处置，并利用处置收益妥善安置破产企业职工。以有偿方式取得的土地，因不可抗力或者政府有关部门的行为造成土地闲置的，可收回土地，并按合同约定的剩余年限计算价款，退给土地使用者。工业用地在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，原则上不补收土地有偿使用费。 　　（三）规范开发区用地管理。各类开发园区必须符合土地利用总体规划和城市规划，其用地纳入城市建设用地统一管理。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发园区和城市新区、小区，不得擅自突破国家确定保留的开发园区的规划建设用地范围。开发园区内的道路等基础设施要统一规划，分步实施，防止基础设施建设过度超前而造成控制区域内土地抛荒。开发园区要控制非生产性辅助设施用地，生产性项目用地比例应达到60％以上。 　　七、加大土地执法监察力度。 　　（一）依法查处违反土地管理法律法规的行为。要严肃查处非法批地、供地、占地等违法行为，坚决纠正违法用地只通过罚款补办合法手续的行为。对违法用地上的建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款或补办手续取代；确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。建立国土资源部门与监察部门联合办案和案件移送制度，对涉及国家行政机关、国家公务人员的土地违法案件，监察机关要及时介入，既查处土地违法行为，又查处违法责任人；对构成犯罪的案件，依法向司法机关移送，追究违法者的刑事责任。 　　（二）强化行政执法监督。省国土资源厅制定公开的土地违法案件立案标准和各级国土资源部门案件受理范围。对有案不查、执法不严的，上级国土资源部门要责令其作出行政处罚或直接给予行政处罚。对非法批地、征地、低价出让国有土地使用权等滥用职权、玩忽职守、执法不力等造成损失的国家公务人员，由上级国土资源部门或监察部门依法给予行政处分。完善土地执法监察体制，省、市州、县区市国土资源部门分别设立比内设机构高半格的国土资源执法监察总队、支队和大队。市、县国土资源部门要建立土地巡查制度，积极预防土地违法行为。各级政府要从经费上保证土地执法监察的正常开展。 　　八、提高土地管理行政能力。 　　（一）开展对《决定》和土地管理法律法规的宣传教育活动。各级政府及有关部门要认真组织学习《决定》和土地管理法律法规，树立和落实科学发展观，提高对严格土地管理重要性和紧迫性的认识。各级司法行政部门要把土地管理法律法规列入领导干部普法考试的内容。各级政府要采取多种形式、利用各种渠道，加强对《决定》和土地管理法律法规的宣传，使全省广大干部群众切实贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，牢固树立土地资源可持续利用意识，促进我省经济持续、健康、快速发展。 　　（二）严格落实土地管理责任。土地管理工作实行政府主要领导负责制和责任追究制。对工作不力，职责不到位，造成土地管理失控或发生重大土地违法案件的，要追究当地政府主要领导和分管领导以及主管部门的责任，并责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和征地审批。各级政府要逐级签订国土资源工作目标责任书，层层进行考核。要建立定期报告制度，下级政府每年向上级政府书面报告土地管理职责履行情况。要定期研究解决土地管理中的重大问题。各级发展改革、财政、编制、国土资源、农业、劳动保障、监察、审计、民政等有关部门要密切配合，形成合力，确保《决定》落到实处。 　　（三）加强土地管理行政能力建设。各市州政府要根据国家关于国土资源管理体制改革的要求和省上的具体实施方案，全面完成国土资源管理体制改革，理顺领导干部管理体制和工作机制，加强基层国土资源所建设。要按照《决定》要求，保证国土资源部门的机构、编制和经费到位。各级政府要高度重视土地管理的科技信息化建设，积极组织实施“金土工程”，确保新一轮土地调查和规划、土地登记、土地市场动态监测等基础管理工作经费，进一步提高国土资源管理科技信息化水平和行政水平。