《中央企业发展规划管理办法》重磅出台，解读国企“十五五”规划编制八大要点

2025年6月6日，国务院国资委印发《中央企业发展规划管理办法》，《办法》共分6章39条，为中央企业发展规划编制、执行、评估和调整提供了纲领性指导。当前正值中央企业、地方国企准备开展“十四五”发展规划总结评估、“十五五”发展规划编制工作的重要时节，本文结合《办法》，撰写国有企业“十五五”规划编制的八大要点。

一、规划的产业导向

国有经济布局优化结构调整。推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。

因地制宜发展新质生产力。一是加快推动传统产业转型升级。坚持推动传统产业转型升级，积极运用新技术改造提升传统产业，推动产业高端化、智能化、绿色化。二是布局前瞻性战略性新兴产业。加大对承担任务重、资金需求大、投资周期长项目给予国有资本经营预算和业绩考核等政策支持力度。

推进科技创新和产业创新深度融合。企业为主体，市场为导向，产学研深度结合，举国体制推动创新。国有企业支持基础科学创新和颠覆性技术创新，努力攻克关键共性技术和前沿引领技术，推动科技创新向产业创新迈进，不断以科技创新催生新产业、新业态、新模式。

二、规划的管理机制

（一）组织保障

董事会定战略、做决策、防风险，董事会作为企业的决策核心，应积极参与规划的各个环节。

董事长担纲。董事长作为企业规划的第一责任人，肩负着总责之职。其需对规划工作进行全面统筹与把控，确保规划的科学性、前瞻性和可行性。董事长应深度融入规划各环节，从战略方向的敲定到关键举措的部署，都需亲自谋划、亲自推动。

董事会决策。董事会在规划决策中具有核心地位，负责对规划的重大事项进行审议和决策。在决策流程中，党委会前置研究是关键环节，充分发挥党组织把方向、管大局、保落实的作用，为董事会决策提供坚实的政治保障和方向指引，确保规划符合党和国家的方针政策以及国有经济的战略布局要求。董事会应当明确专门委员会负责发展规划决策咨询和支撑，指定经理层人员负责统筹发展规划管理工作。

执行机构搭建。设立归口管理部门，如战略规划部，是规划落地的有力执行保障。该部门承担着统筹规划编制、执行与评估的重任，需具备专业素养和综合协调能力，能够整合企业内外资源，推动规划工作有序开展，确保各阶段任务按时、高质量完成。

支撑机构组建。企业可依托内部研究团队，凭借其对企业内部情况的深入了解和专业研究能力，对重大问题进行深入剖析。同时，引入外部智库能够拓宽研究视野，借助外部专家的丰富经验和前沿视角，为企业规划提供更具创新性和战略性的建议，提升规划的科学性和专业水准。

（二）制定发展规划管理制度

制定企业《发展规划管理制度》是规范化管理规划工作的基石。该制度应详细明确决策流程，规范从规划启动到审批、从执行到评估调整等各环节的操作步骤，确保决策的有序性和科学性。清晰界定各部门在规划工作中的职责，避免职责不清导致的工作推诿或重复劳动，形成高效协同的工作格局。同时，确立规划与投资、预算、考核等工作的衔接机制，使规划能够有效指导投资方向，保障资源配置与规划目标相匹配，将规划执行情况纳入绩效考核体系，强化规划的刚性约束，促使各部门积极落实规划任务。

该制度经董事会审议后，需报国务院国资委，以确保企业规划工作与国资委监管要求相一致，接受国资委的监督和指导，保障规划的合规性和有效性。

（三）“三级规划”分解建立执行体系

国务院国资委统筹三级规划编制和组织实施，企业依据上位规划编制本企业总体发展规划、重点领域规划和子企业规划。国务院国资委统筹总体发展规划、重点任务规划、企业规划三级规划编制和组织实施。国务院国资委按照国家规划周期，编制中央企业总体发展规划，明确未来五年发展总体思路、发展目标、重点任务和保障措施。国务院国资委根据中央企业总体发展规划重点任务安排编制相关规划，明确具体目标和举措。中央企业依据上位规划编制本企业总体发展规划、重点领域规划和子企业规划，各级各类规划应当定位准确、功能互补、统一衔接。

（四）动态迭代闭环提升规划适应性

建立“编制-执行-评估-调整-评价” 的闭环管理机制，是企业适应快速变化外部环境的必然要求。在规划编制阶段，要充分调研和分析内外部环境，确保规划的科学性和前瞻性；在执行阶段，严格按照规划任务和目标推进各项工作，加强过程监测和管理；在评估阶段，定期对规划执行情况进行全面评估，及时发现问题和偏差；在调整阶段，根据评估结果和环境变化，适时对规划进行动态调整，使规划始终能够适应企业发展和市场变化的需要。通过动态迭代机制，能够不断提升规划的适应性和有效性，确保在复杂多变的环境中保持竞争力和可持续发展能力。

三、规划的基本阶段和要求

依据国资委发布的《中央企业发展规划管理办法》，以下是对国有企业“十五五” 规划基本步骤的详细探讨，旨在为相关工作提供参考。

（一）预研启动阶段（规划期前一年：2025 年）

研判内外部环境形势、行业发展态势。宏观政策层面，密切关注国家产业政策调整、财政货币政策走向等，分析其对企业的潜在影响；行业趋势方面，深入研究行业市场规模增长趋势、产品技术迭代速度、商业模式创新方向等；技术变革维度，跟踪前沿技术发展动态，评估新技术对企业现有业务和未来发展的冲击与机遇。

明确业务布局重点。全面梳理企业的主业竞争力，深入剖析企业在核心业务领域的优势资源、关键技术、市场份额、品牌影响力等方面的优势，以及与竞争对手相比的差距和不足，明确主业的提升路径和突破点。同时，积极识别新增长点，特别是在新质生产力领域，如企业可结合自身在高端装备制造方面的基础，挖掘新的业务增长极，为企业的可持续发展注入新动力。

积极参与国务院国资委组织的规划研讨会，明确重点领域发展任务。在会商过程中，及时了解国家层面的战略部署重点和行业规划方向，积极承接符合企业实际的重点任务，将国家政策要求与企业自身发展需求有机结合，确保企业在国家发展战略中找准定位，承担起应有的社会责任，同时为企业发展争取有利政策支持和资源倾斜，实现企业发展与国家战略的良性互动。

（二）正式编制阶段（2026年1月-2026年6月）

中央企业应当于规划期首年6月30日前将董事会审议通过的发展规划报送国务院国资委。应当包括以下内容：（一）发展现状，包括企业基本情况、发展基础、发展环境、行业对标及竞争力分析；（二）总体要求、战略定位、发展目标；（三）产业布局安排，包括发展目标、路径举措、重点任务、重大工程项目等；（四）发展规划执行落地的保障措施；（五）其他应当纳入的有关内容。

（三）中期评估与调整阶段（2028 年）

内外部环境形势分析。对“十五五” 规划实施期间宏观环境的重大变化进行深入分析，如全球经济衰退、重大政策调整、技术颠覆性创新等，评估这些变化对企业所处行业和自身发展的影响程度和范围，为后续规划调整提供依据。

目标达成评估。对照规划设定的各项目标，包括定量指标和定性目标，对目标达成情况进行全面梳理和评估，分析目标完成进度是否符合预期，未达预期目标的原因，如市场拓展不力、技术创新受阻、资源配置不合理等，总结规划实施过程中的成功经验和不足之处，为后续任务调整和优化提供参考，确保规划能够根据环境变化和实际执行情况进行灵活调整，保持对企业发展的引领性和适应性。

规划调整条件。当出现国家重大部署变更、企业主业调整、重组整合、新质生产力需求、环境剧变等特定情况时，企业可根据实际情况提出规划调整申请。如企业实施重组整合，业务范围和组织架构发生重大变化，原规划可能不再适应新的发展形势，需要进行及时调整，以确保规划与企业实际发展状况相匹配。规划调整需遵循严格程序，企业应将调整方案报国务院国资委同意后，重新履行审核程序，保障规划调整的合规性和科学性，避免随意调整导致规划的不稳定性和执行的混乱。

（四）总结评估阶段（2030 年）

在“十五五” 规划实施完成，企业要及时开展终期总结评估工作。全面回顾规划实施过程，系统总结规划目标达成情况、重点工作推进成效、重大项目实施成果、改革创新举措落实等方面的成绩和经验，深入分析存在的问题和不足，特别是对影响规划执行效果的关键因素进行剖析，如市场预测偏差、技术路线选择失误、内部协调不畅等，形成全面、客观、深入的总结报告。总结评估的成果将为 “十六五” 规划的编制提供重要参考依据，有助于企业在新的规划周期中更好地把握发展方向，优化规划内容，提升规划编制水平，实现持续健康发展，形成规划编制与实施的良性循环。

四、规划的审核与修订

国务院国资委在审核企业规划时，重点从定位、目标、路径三个方面进行把关。定位方面，审查企业的战略定位是否准确，是否与国家产业政策和经济发展战略相契合，是否能够充分发挥企业的优势和特色；目标审核关注企业设定的发展目标是否科学合理，是否具有挑战性和可实现性，定性目标是否明确具体，定量目标是否与企业资源条件和发展阶段相适应；路径审查着重评估企业为实现目标所制定的产业布局、重点项目、保障措施等是否切实可行，是否具备操作性和有效性，是否能够形成有力的支撑体系保障规划目标的达成。同时，组织专家评审反馈意见，指出存在的问题和不足，并提出具体的修改建议和优化方向，帮助企业进一步完善规划内容。企业收到国资委反馈意见后，需根据意见对规划进行认真修改，并重新履行决策程序。

部分企业实施备案制。国务院国资委对授权放权清单明确授权董事会决定发展规划的中央企业发展规划实施备案管理。

经审核同意的发展规划作为中央企业财务预算、资本金支持、债券发行、专业化整合、投资监管等工作的重要基础。

发展规划重点指标纳入中央企业负责人经营业绩考核范围，任期及年度经营业绩考核目标应当与发展规划目标值及其年度分解目标相衔接。

五、规划的基本模板

（一）发展现状，包括企业基本情况、发展基础、发展环境、行业对标及竞争力分析。系统梳理企业基本情况，包括企业历史沿革、组织架构、业务范围、人员规模等基础信息。深入分析企业发展基础，总结企业在资产规模、营收利润、市场占有率等方面的既有成就，以及在技术创新能力、管理水平、品牌建设等方面存在的薄弱环节。全面剖析发展环境，从宏观、行业、市场等多层次深入研究影响企业发展的外部因素，如经济周期波动、政策法规变化、市场需求变化等。开展行业对标及竞争力分析，选取具有代表性的同行业企业作为对标对象，围绕经营绩效、运营效率、创新能力等关键指标进行对比分析，找出企业在行业中的竞争地位和优势劣势，为制定针对性的发展策略提供依据。

（二）总体要求、战略定位、发展目标。明确规划的总体要求，阐述企业在“十五五” 时期发展的指导思想和基本原则，确保发展思路与国家政策、行业趋势以及自身实际情况相契合。精准确定企业的战略定位，明确企业在产业链、创新链、价值链中的角色和地位，例如定位为行业领先的技术创新型企业或具有国际影响力的综合性产业集团等，为企业资源配置和发展方向提供战略指引。发展目标应结合企业实际，既要有定性目标，如成为行业内具有较强竞争力的企业、在绿色低碳转型方面取得显著成效等，也要有定量目标，如营业收入达到 XX 亿元、净利润年均增长 XX%、市场占有率提升至 XX% 等，确保目标具有挑战性和可操作性，能够引领企业未来五年的发展。

（三）产业布局安排，包括发展目标、路径举措、重点任务、重大工程项目等。在产业布局方面，要明确各产业板块的具体发展目标，如传统产业升级后的规模、效益目标，新兴产业培育的阶段性成果目标等。制定切实可行的路径举措，针对主业升级，可提出技术改造、产品创新、管理模式优化等具体措施；对于新兴领域拓展，如数字化转型，可规划数字化基础设施建设、业务流程数字化改造、大数据平台搭建等任务；绿色低碳发展方面，可制定节能减排目标、新能源项目投资计划、资源循环利用方案等。重点任务的确定要突出关键环节和重点领域，如突破核心关键技术、实施重大产业项目、开展战略合作等。重大工程项目清单应详细列出项目名称、建设内容、投资规模、预期效益、时间表等关键信息，为项目的实施和管理提供清晰指引，确保产业发展有明确的抓手和支撑。

（四）发展规划执行落地的保障措施。围绕科技创新保障，明确研发投入增长机制、创新人才队伍建设、产学研合作模式等，激发企业创新活力。在资源配置方面，优化资金、人力、物资等资源的分配机制，确保重点产业和关键项目的资源需求得到满足，如设立专项产业发展基金、制定人才引进和培养计划等。风险防控措施要全面覆盖战略、市场、财务、运营等各类风险，建立风险预警机制和应急处置预案，重大加强对风险的监测、评估和管控，确保企业在发展过程中能够有效应对各类不确定性因素，保障规划的顺利实施。

（五）关键程序。严格遵循党委（党组）前置研究程序，充分发挥党组织在规划决策中的领导作用，对规划的重大方向、原则、目标等进行深入研究和把关，确保党的路线方针政策在企业规划中得到贯彻执行。董事会在决策过程中，要充分听取外部董事的意见和建议，借助外部董事的独立性、专业性和丰富经验，提升决策的科学性和客观性，避免决策的盲目性和片面性。组织专家论证是确保规划质量的重要环节，邀请行业专家、学者、资深从业者等组成专家组，对规划的完整性、科学性、可行性进行全面论证和评审，从不同专业角度提出建设性意见和建议，帮助企业进一步完善规划内容。按照要求，规划需在2026 年 6 月 30 日前报国务院国资委，以确保国资委有足够时间对各企业规划进行审核和指导，保障规划的整体协调性和符合性。

六、年度规划的执行

（一）制定年度计划。将五年规划目标进行科学分解，转化为具体的年度任务，明确各部门、各业务板块在年度内的工作重点和目标要求，确保五年规划能够逐年有序推进。年度计划应具有可操作性和可衡量性，将任务分解到具体的岗位和人员，明确责任主体，并与绩效考核紧密挂钩，形成有效的激励约束机制，促使各级人员积极主动推进规划执行，保障年度任务的完成质量和效率。

（二）衔接机制。在投资计划方面，将重大工程项目纳入年度投资计划，合理安排投资规模和进度，确保规划任务在资金投入上有保障、有计划，同时配套相应的资金、资源，如土地、设备、人才等，为项目的顺利实施创造良好条件。预算安排上，优先保障规划任务的资金需求，对符合规划方向的重点项目和关键工作给予重点支持，优化资金配置，提高资金使用效率，确保预算安排与规划执行相协调，形成规划引领投资、预算保障规划的良好格局。

年度报告机制要求企业每年1 月 31 日前向国资委报送上年度规划执行情况和本年规划实施计划，包括投资计划安排，这不仅便于国资委及时掌握企业规划执行动态，也促使企业对自身规划执行情况进行系统总结和梳理，及时发现问题并调整优化，确保规划执行不偏离预定轨道。

（三）规划的监测与考核。

企业内部监测考核。中央企业党委（党组）、董事会应定期听取规划执行进展情况汇报，全面了解各部门、各业务板块在规划推进过程中的工作成效、遇到的问题及解决方案等，及时对执行情况做出评估和判断，对出现的偏差和问题进行深入分析，研究制定针对性的解决措施，确保规划执行不走样、不滞后。中央企业每年对发展规划执行情况进行评估总结，重点监测产业发展情况，形成发展规划年度执行情况报告。

国资委考核。国资委对企业的规划执行情况进行年度综合评价，从产业引领力、创新成果、经济效益、社会责任等多个维度进行全面考量，客观评估企业在规划执行过程中的表现和成效。评价结果具有重要导向作用，一方面用于领导班子考核，作为企业董事会评价，领导班子、领导人员综合考核评价；另一方面用于发展规划管理授权放权的重要依据。

七、规划的监管约束

国务院国资委监督检查中央企业发展规划执行情况、重大工程项目实施情况、重点任务完成情况，对发展方向出现明显偏差、执行进度严重滞后、发展质量低下等问题，按照有关规定进行提示、约谈或通报，对偏离发展规划方向盲目投资等的，根据情节严重程度给予考核扣分处理。

未履行程序导致国有资产损失：若在规划编制、审批、执行过程中，企业未按照《中央企业发展规划管理办法》及相关内部制度规定的程序进行操作，如未进行充分的可行性研究、未经过党委会前置研究、未报董事会审批等，导致投资失误、项目失败等后果，造成国有资产损失，将依法依规承担相应责任。

八、规划编制应因地制宜与规范并重

地方国企在参照本办法时，应充分结合属地国资监管要求进行细化。不同地区的经济发展水平、产业结构特点、资源禀赋等存在差异，地方国企要立足当地实际情况，深入研究地方政策导向和市场需求，在遵循国资委规划编制基本原则和流程的基础上，对规划内容进行适当调整和补充，形成具有地方特色和企业个性的规划方案。例如，东部沿海地区的国企可重点关注海洋经济、外向型经济等领域的发展机遇和挑战；中西部地区的国企则可结合国家区域协调发展战略，围绕当地的优势资源开发、基础设施建设等进行规划布局。同时，地方国企要加强与地方政府的沟通协调，确保企业规划与地方经济发展规划相衔接，积极融入地方经济建设大局，为地方经济社会发展做出贡献，同时实现企业自身的持续健康发展。

股权多元化中央企业发展规划有关重大事项，依据公司章程、权责清单等制度应当提请股东会审议的，由国务院国资委股东代表通过股东会依法行使表决权。


来源：丽莎闻道，作者：周丽莎
本文仅作分享，作品版权归原作者及机构所有，如有侵权请联系，我们立即更正/删除

相关文章：
国有企业“十五五”规划（2026-2030年）具体步骤和核心要点！