国浩视点 | 谈国有企业合规的管理与建设

目 录

一、国有企业合规的由来与发展
二、国有企业合规的内涵与价值
三、国有企业合规的管理与建设
四、结语

一、国有企业合规的由来与发展

(一) 合规的由来

近年来，合规在公司治理、涉刑改革、国资监管以及相关的法律服务等多个领域成为社会热点，逐渐获得广泛关注。事实上，合规在我国是一项西方舶来品，最初来源于20世纪三四十年代美国银行业与反垄断的合规，美国金融行业最早提出了“合规”(Compliance)一词，并将合规作为一项监管举措广泛应用于美国银行业的风险监管实践。

2008年，德国某公司因商业贿赂案以10亿欧元与美国、德国有关执法部门达成和解。以此为标志，包括世界银行在内的许多国际组织及西方国家在全球范围内加大了企业合规反腐的力度。之后，英国在2010年通过《反腐败法案》，法国2016年出台《萨宾第二法案》，是西方国家为防范腐败和反商业贿赂而提出并推行合规的最新发展[注1]。

在此过程中，合规在西方国家尤其在一些跨国公司的应用范围和体系上有了更进一步的发展，涵盖了反腐败、反垄断、反洗钱、反金融欺诈、数据隐私保护、合同采购等多个领域。从西方国家合规的发展进程来看，其兴起的核心动力来自于外部的政策威慑与政策激励，尤其是刑事合规激励，并由行政规制发展到刑事领域和国际领域，进而扩张成为公司治理机制的一部分，最终逐渐成为一种社会文化。

在2012年美国制裁我国某通讯公司事件发生后，我国在海外经营的企业合规风险越来越受到重视。虽然企业海外经营的合规风险是我国企业合规得到重视与推广的起因，但这并不代表合规仅适用于具有海外经营业务的企业，合规对从事境内业务的企业仍具有重要意义。

(二) 国有企业合规的发展

2018年11月，国务院国资委印发《关于印发<中央企业合规管理指引（试行）>的通知》（国资发法规〔2018〕106号），拉开了国有企业全面开展合规管理的序幕。在此之后，各地方陆续出台针对本级所属国有企业的合规管理指引，合规管理体系建设成为国有企业战略性、长期性的工作，当前的国有企业合规管理体系建设可谓如火如荼。

2022年10月，国务院国资委发布的《中央企业合规管理办法》、国家市场监督管理总局和国家标准化管理委员会联合发布的《合规管理体系要求及使用指南》正式施行，意味着国有企业合规管理正式进入规范化阶段。

由此可见，我国的国有企业合规建设的不断推动主要是由于国有资产监督管理部门在其中起主导作用，虽然也存在少部分企业同时出于一定的优化管理、防范风险等自身需求，但绝大多数国有企业的合规建设需求来自于监管政策要求[注2]。而在民营等其他类型的企业合规建设领域，虽然成体系的合规建设指导性文件的发布远不及国有企业，但截至目前，最高人民检察院已经发布了4批20例企业合规典型案例[注3]，主要就是针对大中小微以及中外合资、外资等企业，这些案例对国有企业的合规管理与建设同样具有引导与警示作用。

二、国有企业合规的内涵与价值

(一) 国有企业合规的内涵

根据企业合规的范围与对象，其内涵有广义与狭义之分。广义的合规是指企业的各项行为应符合刑事、行政和民事法律法规，以及公司内部管理规定和经营所在地的法律、国际条约的规定，以使企业规避承担责任的风险。同时，在适用主体方面，合规要求适用于企业的各个业务领域、各个部门、各级子企业与关联企业以及全体员工，故企业合规不仅仅是合规管理部门的工作。而狭义的合规指企业的经营管理行为应符合行政、刑事法律或其他具有重大后果的规定，以避免企业因违规违法承担行政处罚、刑事犯罪等重大法律责任，包括但不限于罚款罚金、失去市场准入资格、失去重大商业机会或者其他严重后果，以及企业应在反欺诈、反垄断和反腐败等重点领域符合相关的规范。[注4]

而关于国有企业合规的内涵，国务院国资委出台的《中央企业合规管理指引（试行）》规定“企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求”。故本文认为国有企业合规系广义的合规，应当是以预防风险、全面合规为主，并兼顾重点合规、合规风险事件应对而开展的体系性管理活动。

(二) 国有企业合规的价值

根据合规的推进阶段与过程，国有企业合规的价值主要表现在以下方面：

1. 从事前预防、事中控制角度看，通过建立并运行企业合规管理体系，有利于企业更系统、更有针对性进而更有效的尽量避免承担法律责任与处罚，尤其是降低承担重大的行政和刑事责任风险机率，这是企业合规的核心价值；

2. 从事后应对角度看，在企业因故涉嫌行政违法和刑事犯罪时，建立并运行企业合规管理体系可作为向权力机关争取减轻或免除处罚等激励的重要考量因素，这是企业合规最直接的功利价值，构成企业推进合规的最大动力；

3. 从责任划分角度看，建立并运用合规管理体系有利于划分乃至切割企业与员工、第三方单位的责任，从而有效预防、监控和摆脱相关法律风险[注5]；

4. 从公司治理角度看，建立并运行企业合规管理体系有利于更好地实现股东对董事、高管乃至一般员工的监督与约束，并有利于包括董事、高管以及其他员工个人降低承担不必要的法律责任风险，进而保障公司的健康可持续发展；

5. 从公司业务发展角度看，建立并运行企业合规管理体系不仅有利于企业不因重大违约或违法犯罪导致丧失竞标或业务资质资格，更可能成为企业在竞标和承揽业务时的“加分项”。从长远看，也有利于企业提升核心竞争力，坚定的“走出去”，对标国内乃至世界一流；

6. 从企业社会责任与促进社会治理角度看，企业推进与落实合规，逐步将合规文化植入企业及其员工，更有利于其履行社会责任。

三、国有企业合规的管理与建设

(一) 国有企业合规的重点领域

2016年8月20日，国务院办公厅印发《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号），列举了涉及九个方面的45个违规事项，分别为：集团管控方面、购销管理方面、工程承包建设方面、转让产权、上市公司股权和资产方面、固定资产投资方面、投资并购方面、改组改制方面、资金管理方面、风险管理方面，该意见实质上成为国有企业人员行为的负面清单。

2018年11月2日，国务院国资委印发《中央企业合规管理指引（试行）》（国资发法规〔2018〕106号），对国有企业提出了合规的概念。该指引明确提出对国有企业的市场交易、安全环保、产品质量、劳动用工、财务税收、知识产权和商业伙伴等7个重点领域的合规管理，并明确了董事会、监事会、经理层以及合规委员会等合规管理参与者的职责。

2019年11月6日，江苏省人民政府国有资产监督管理委员会印发《省属企业合规管理指引（试行）》（苏国资〔2019〕110号）。在《中央企业合规管理指引（试行）》的基础上，这一指引增加了对“党委会的合规管理职责”的规定，且将国务院国资委所列举的七个重点合规管理领域进一步扩展，增加“公司治理”“合同管理”“信息安全”“礼品与商务接待”“社会捐赠与赞助”等5个重点领域，合计12个重点合规管理领域。该合规管理指引是与违规责任追究制度相对应的配套文件，实质上成为了国有企业人员行为的正面清单，二者的实施为国有企业人员行为提供了详细的正、负面清单指引。

因此，公司治理、合同管理、劳动用工、财务税收、安全环保、数据保护与信息安全、反腐败反贿赂、商业伙伴管理等构成了国有企业合规建设的主要需求和重点领域。根据以上正、负清单，笔者对以下重点领域进一步展开论述：

1. 合同管理

要求树立审慎签约、诚信履约的合规文化，重视合同管理与合规审查，关注商业条款及商业条件不对等的商业合同。合同订立、履行过程中，严禁合同标的价格明显不公允，交易行为虚假或违规开展“空转”贸易，利用关联交易输送利益，未按照规定进行招标或未执行招标结果，违反规定提供赊销信用、资质、担保（含抵押、质押等）或预付款项，利用业务预付或物资交易等方式变相融资或投资，违规开展商品期货、期权等衍生业务，未按规定对应收款项及时追索或采取有效保全措施等[注6]。

2. 财务税收

要求健全完善财务内部控制体系，严守财经纪律，严格遵守财务规章制度、规范，严格执行财务事项操作和审批流程，坚持依法纳税，严格遵守税收法律政策。在资金管理方面，国有企业经营管理有关人员未履行或未正确履行职责致使发生下列情形造成国有资产损失以及其他严重不良后果的，应当追究责任：违反决策和审批程序或超越权限批准资金支出；设立“小金库”；违规集资、发行股票（债券）、捐赠、担保、委托理财、拆借资金或开立信用证、办理银行票据；虚列支出套取资金；违规以个人名义留存资金、收支结算、开立银行账户；违规超发、滥发职工薪酬福利；因财务内控缺失，发生侵占、盗取、欺诈等[注7]。

3. 知识产权

要求及时申请注册知识产权成果，规范实施许可和转让，及时制止外部侵权行为，加强对商业秘密和商标的保护，依法规范使用他人知识产权，防止侵犯他人权益[注8]。

4. 信息安全

要求强化信息安全保护的有效性与执行性，采取全面可行的保护措施，防止重大商业信息与内幕信息泄露。尊重业务伙伴和客户的隐私信息。依法合规规范采集、处理、保存和使用个人信息[注9]。

5. 劳动用工

要求严格遵守劳动法律法规，健全完善劳动合同管理制度，规范劳动合同签订、履行、变更、竞业禁止约定内容、中止和解除，切实维护劳动者合法权益。

6. 安全环保

要求严格执行国家安全生产、环境保护法律法规，完善企业生产规范和安全环保制度，加强监督检查，及时发现并整改违规问题[注10]。

7. 反腐败反贿赂、商业伙伴管理

禁止超规格、超标准接受或送出礼品以及超标准接受或组织商务宴请，维护正常商业关系与市场秩序；对重要商业伙伴开展合规调查，通过签订合规协议、要求作出合规承诺等方式促进商业伙伴行为合规[注11]。

(二) 国有企业合规的建设

根据《中央企业合规管理指引（试行）》等相关文件的要求，以及最高检公布的有关合规典型案例，国有企业合规的建设至少可从以下六个方面入手：

第一，明确合规管理相关主体职责。按照法人治理结构，规定了企业党委（党组）、董事会、经理层、首席合规官等主体的合规管理职责，进一步明确了业务及职能部门、合规管理部门和监督部门合规管理“三道防线”职责。其中党委（党组）把方向、管大局、促落实；董事会与经理层承担合规管理体系的规划、设置以及统筹的工作要求；业务部门、职能部门以及合规管理部门则承担具体实施、落实合规管理规定的工作要求，包括负责本领域的日常合规管理工作，按照合规要求完善业务管理制度和流程，主动开展合规风险识别和隐患排查，发布合规预警，组织合规审查，及时向合规管理牵头部门通报风险事项，妥善应对合规风险事件，做好本领域合规培训和商业伙伴合规调查等工作，组织或配合进行违规问题调查并及时整改；纪检监察机构和审计、巡视巡察、监督追责等部门负债合规事项的监督、调查和追责[注12]。

第二，建立健全合规管理制度体系。要求中央企业结合实际，制定合规管理基本制度，并针对合同审批、知识产权管理、保密管理、员工培训、风险控制等领域构建具体的专项制度。

第三，全面规范合规管理流程。要求中央企业对合规风险识别评估预警、合规审查、风险应对、问题整改、责任追究等提出明确要求，实现合规风险闭环管理。

第四，积极培育合规文化。要求中央企业通过法治专题学习、业务培训、制定和发放合规手册、签订合规承诺、合规激励与违规惩处、加强宣传教育等，多方式、全方位提升全员合规意识，营造合规文化氛围。

第五，加快推进合规管理信息化建设。推动中央企业运用信息化手段将合规要求嵌入业务流程，利用大数据等技术对重点领域、关键节点开展实时动态监测，包括合规制度、典型案例、合规培训、违规行为记录等纳入信息系统，实现合规风险即时预警、快速处置。

第六，建立企业内部合规问责制。对合规管理不到位引发的违规行为，以及因故意或者重大过失应当发现而未发现违规问题，或者发现违规问题而存在的失职渎职行为，企业合规管理主责部门和企业经营管理业务部门分别作为责任主体，并以通报批评、诫勉警告、书面检查、停职检查、调离岗位、降级减薪、引咎辞职、免职以及解雇除名等作为合规问责的主要方式。

四、结 语

国有企业推进合规管理与建设不仅有利于促进国有资产的保值增值和防止国有资产的流失，也有利于相关从业人员降低承担违规责任的风险，鉴于国有企业除具有一般市场主体和行业主体的属性外，还具有国有主体的属性，故还有利于预防与应对更为广泛、复杂的合规风险。因此，国有企业的合规管理与建设是大势所趋、势在必行。

与此同时，这也对相关领域的合规从业人员提出了更高的要求，我们不仅要对国有企业的合规管理、体系建设、国资监管改革的特殊要求熟悉和理解，还要在商事合同、财税金融、环境保护、技术研发、党团建设、刑事合规等诸多领域具备坚实的专业力量。



注释及参考文献

[1] 参见李世亮、刘小进：《国有企业合规的沿革、内涵与价值——<行稳致远：企业合规管理法律实务>》，载微信公众号“国浩律师事务所”，2023年8月31日上传。

[2] 参见曹小寅、金澍宇：《律师从事国有企业合规管理业务现状分析报告》，载微信公众号“法德东恒律师”，2024年4月25日上传。

[3] 该20例企业合规典型案例包括：张家港市L公司、张某甲等人污染环境案，上海市A公司、B公司、关某某虚开增值税专用发票案，王某某、林某某、刘某乙对非国家工作人员行贿案，新泰市J公司等建筑企业串通投标系列案件，上海J公司、朱某某假冒注册商标案，张家港S公司、雎某某销售假冒注册商标的商品案，山东沂南县Y公司、姚某明等人串通投标案，随州市Z公司康某某等人重大责任事故案，深圳X公司走私普通货物案，上海Z公司、陈某某等人非法获取计算机信息系统数据案，王某某泄露内幕信息、金某某内幕交易案，江苏F公司、严某某、王某某提供虚假证明文件案，广西陆川县23家矿山企业非法采矿案，福建省三明市X公司、杨某某、王某某串通投标案，北京李某某等9人保险诈骗案，山东潍坊X公司、张某某污染环境案，山西新绛南某某等人诈骗案，安徽C公司、蔡某某等人滥伐林木、非法占用农用地案，浙江杭州T公司、陈某某等人帮助信息网络犯罪活动案。

[4] 参见李世亮、刘小进：《国有企业合规的沿革、内涵与价值——<行稳致远：企业合规管理法律实务>》，载微信公众号“国浩律师事务所”，2023年8月31日上传。

[5] （2017）甘01刑终89号一案中，雀巢公司员工因侵犯公民个人信息而被判处刑罚，但法院只判罚了雀巢公司员工，并没有认定雀巢公司犯罪。法院认为，雀巢公司手册、员工行为规范等证据证实，雀巢公司禁止员工从事侵犯公民个人信息的违法犯罪行为，员工违反公司管理规定，为提升个人业绩而实施的犯罪为个人行为，并非雀巢公司的单位意志，最终以属于企业合规的管理体系为依据，认定雀巢公司作为单位不构成犯罪，从而将单位责任和个人责任进行有效切割。

[6] 可参见第一批合规典型案例之上海市A公司、B公司、关某某虚开增值税专用发票案。被告单位系上海A医疗科技股份有限公司（以下简称A公司）、上海B科技有限公司（以下简称B公司），被告人关某某系A、B两家公司实际控制人。2016年至2018年间，关某某在经营A公司、B公司业务期间，在无真实货物交易的情况下，通过他人介绍，采用支付开票费的方式，让他人为两家公司虚开增值税专用发票共219份，价税合计2887余万元，其中税款419余万元已申报抵扣。2019年10月，关某某到案后如实供述上述犯罪事实并补缴涉案税款。2020年6月，公安机关以A公司、B公司、关某某涉嫌虚开增值税专用发票罪移送检察机关审查起诉。上海市宝山区检察院受理案件后，走访涉案企业及有关方面了解情况，督促企业作出合规承诺并开展合规建设。

[7] 同样可参见第一批合规典型案例之上海市A公司、B公司、关某某虚开增值税专用发票案。

[8] 可参见第二批合规典型案例之上海J公司、朱某某假冒注册商标案。上海J公司以生产智能家居电器为主，拥有专利数百件，有效注册商标3件，近年来先后被评定为浙江省科技型中小企业、国家高新技术企业。公司有员工2000余人，年纳税总额1亿余元，被不起诉人朱某某系该公司股东及实际控制人。2018年8月，上海T公司与J公司洽谈委托代加工事宜，约定由J公司为T公司代为加工智能垃圾桶，后因试产样品未达质量标准，且无法按时交货等原因，双方于2018年12月终止合作。为了挽回前期投资损失，2018年12月至2019年11月，朱某某在未获得商标权利人T公司许可的情况下，组织公司员工生产假冒T公司注册商标的智能垃圾桶、垃圾盒，并对外销售获利，涉案金额达560万余元。2020年9月11日，朱某某主动投案后被取保候审。案发后，J公司认罪认罚，赔偿权利人700万元并取得谅解。2020年12月14日，上海市公安局浦东分局以犯罪嫌疑单位J公司、犯罪嫌疑人朱某某涉嫌假冒注册商标罪移送浦东新区检察院审查起诉。

[9] 可参见第三批合规典型案例之上海Z公司、陈某某等人非法获取计算机信息系统数据案。上海Z公司系一家为本地商户提供数字化转型服务的互联网大数据公司，现有员工1000余人，年纳税总额1000余万元，已帮助2万余家商户完成数字化转型，拥有计算机软件著作权10余件，2020年被评定为高新技术企业。被不起诉人陈某某、汤某某、王某某等人分别系该公司首席技术官、核心技术人员。2019年至2020年，在未经上海E信息科技有限公司授权许可的情况下，Z公司为了以提供超范围数据服务吸引更多的客户，由公司首席技术官陈某某指使汤某某等多名公司技术人员，通过“外爬”“内爬”等爬虫程序，非法获取E公司运营的外卖平台数据，造成E公司存储的具有巨大商业价值的海量商户信息被非法获取，同时造成E公司流量成本增加，直接经济损失人民币4万余元。2021年6月25日，上海市公安局普陀分局以陈某某等人涉嫌非法获取计算机信息系统数据罪移送普陀区检察院审查起诉。2022年5月，普陀区检察院依法对犯罪嫌疑单位Z公司、犯罪嫌疑人陈某某等14人作出不起诉决定。

[10] 可参见第二批合规典型案例之随州市Z公司康某某等人重大责任事故案。湖北省随州市Z公司系当地重点引进的外资在华食品加工企业，康某某、周某某、朱某某分别系该公司行政总监、安环部责任人、行政部负责人。2020年4月15日，Z公司与随州市高新区某保洁经营部法定代表人曹某某签订污水沟清理协议，将食品厂洗衣房至污水站下水道、污水沟内垃圾、污泥的清理工作交由曹某某承包。2020年4月23日，曹某某与其同事刘某某违规进入未将盖板挖开的污水沟内作业时，有硫化氢等有毒气体溢出，导致二人与前来救助的吴某某先后中毒身亡。随州市政府事故调查组经调查后认定该事故为一起生产安全责任事故。曹某某作为清污工程的承包方，不具备有限空间作业的安全生产条件，在未为作业人员配备应急救援装备及物资，未对作业人员进行安全培训的情况下，违规从事污水沟清淤作业，导致事故发生，对事故负有直接责任。康某某、周某某、朱某某作为Z公司分管和负责安全生产的责任人，在与曹某某签订合同以及曹某某实施清污工程期间把关不严，未认真履行相关工作职责，未及时发现事故隐患，导致发生较大生产安全事故。案发后，康某某、周某某、朱某某先后被公安机关采取取保候审措施，Z公司分别对曹某某等三人的家属进行赔偿，取得了谅解。2021年1月22日，随州市公安局曾都区分局以康某某、周某某、朱某某涉嫌重大责任事故罪移送随州市曾都区检察院审查起诉。

[11] 可参加第一批合规典型案例之王某某、林某某、刘某乙对非国家工作人员行贿案。深圳Y科技股份有限公司（以下简称Y公司）系深圳H智能技术有限公司（以下简称H公司）的音响设备供货商。Y公司业务员王某某，为了在H公司音响设备选型中获得照顾，向H公司采购员刘某甲陆续支付好处费25万元，并在刘某甲的暗示下向H公司技术总监陈某行贿24万余元。由王某某通过公司采购流程与深圳市A数码科技有限公司（以下简称A公司）签订采购合同，将资金转入至A公司账户，A公司将相关费用扣除后，将剩余的资金转入至陈某指定的账户中。Y公司副总裁刘某乙、财务总监林某某，对相关款项进行审核后，王某某从公司领取行贿款项实施行贿。2020年3月，深圳市公安局南山分局以王某某、林某某、刘某乙涉嫌对非国家工作人员行贿罪，刘某甲、陈某涉嫌非国家工作人员受贿罪向深圳市南山区检察院移送审查起诉。2020年4月，检察机关对王某某依据刑事诉讼法第一百七十七条第二款作出不起诉决定，对林某某、刘某乙依据刑事诉讼法第一百七十七条第一款作出不起诉决定，以陈某、刘某甲涉嫌非国家工作人员受贿罪向深圳市南山区法院提起公诉。同月，深圳市南山区法院以非国家工作人员受贿罪判处被告人刘某甲有期徒刑6个月，判处被告人陈某拘役5个月。法院判决后，检察机关于2020年7月与Y公司签署合规监管协议，协助企业开展合规建设。

[12] 参见刘雪：《国有企业如何落实合规管理职责》，载微信公众号“国资法务研究”，2023年10月8日上传；闫文涛、张志伟：《永远有质量发展，国企如何做好合规管理？》，载微信公众号“赛普咨询”，2023年7月4日上传。

来源：国浩律师事务所 ，作者陈丹
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