探析国有企业境外经营合规风险应对与体系构建

2023年9月6日，中国国际服务贸易交易会“中国企业国际合规论坛”于北京会议中心顺利召开，论坛聚焦中国企业如何通过境外经营合规体系建设，发挥自身优势特长、立足扎根国际舞台，为“大合规时代”提上了新的注解。在后疫情背景及复杂多变的国际形势下，经营合规无疑是中国企业“走出去”行稳致远的重要前提，而相较于民营企业，国有企业如何构建同时符合国资监管，以及投资东道国或贸易供应链各国，乃至国际组织合规要求的境外经营合规体系，则跃然成为国有企业保障跨境投资效果、提升国际竞争力的关注要点。故此，笔者基于近年来主办大型集团国企跨境投资及投后合规管理的服务经验，仅作此文以期为国有企业缓释海外布局风险、优化合规方案路径，提供切实可行的参考建议。

国有企业境外经营合规的立意与价值

2019年，中国贸促会研究院发布《中国企业对外投资现状及意向调查报告（2019年）》披露，“走出去”企业在东道国投资及生产经营过程中遭遇的前八类合规问题依次为：劳务用工（31.2%）、税务（25.9%）、出口管制与经济制裁（25.9%）、海外工程建设（23.4%）、环境保护（21.5%）、数据保护（12.7%）、反洗钱（12.7%）、国家安全审查（12.7%）。而至2023年，根据《中国年度企业合规蓝皮书（2022-2023）》调研显示，相较于此前反垄断、反腐败、数据保护、出口管制与制裁、行政执法及刑事司法等传统合规领域外，2023年多边银行合规、ESG、海关等合规领域也成为了新的涉案热点。由此可见，随着“走出去”战略和“一带一路”倡议的不断深化和发展，国有企业境外经营合规面临的风险与挑战与日俱增，管理水平的全面提升刻不容缓。

2018年11月2日，国资委印发《中央企业合规管理指引（试行）》，明确中央企业及其员工的经营管理行为应符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求。2018年12月26日，发改委、外交部、商务部等七部委联合发布《企业境外经营合规管理指引》，进一步为中国企业境外经营合规搭建了框架思路。2022年8月23日，国资委再次发布《中央企业合规管理办法》，对中央企业合规管理提出具体要求。截至今日，合规浪潮已席卷全国各地，不少地方国资监管机构争相出台针对境内外日常经营管理或专项重点领域的合规法规政策，国有企业建立健全境外经营合规体系已是大势所趋。

纵观“走出去”企业数量持续激增的几年间，高额合规罚单早已屡见不鲜，除了遭受重大财产损失、影响商誉外，不乏部分“走出去”企业直接面临着业务大规模停滞、被迫退出投资等极端不利局面。在合规强监管、高风险的现实环境下，国有企业加强对境外经营合规的重视力度，做好合规风险识别、评估与化解，实现优良的合规生态循环系统，将成为未来突出重围、实现保值增值的有力抓手。

国有企业境外经营合规风险的识别与评估

（一）合规风险来源与识别方法

通常而言，随着企业展业规模的扩大化、业务环节的复杂化，合规风险的来源亦会更加广泛并趋于隐蔽，而判断合规风险的来源，首先需清晰了解经营行为涉及或可能涉及的合规义务。针对国有企业境外经营合规，其风险来源大致包括我国境内及投资东道国法律法规规定，国资、发改、商务、外汇等监管规则及投资东道国投资准入/限制要求，国际形势与第三国（或国际组织）管制制裁措施，以及集团内部规章制度与合规承诺等。

在知悉合规风险来源的前提下，采用何种方法有效识别企业面临的具体合规风险，以便进一步采取应对措施，则是合规风险管控的首要步骤。一般情况下，常见的合规风险识别方法可以分为：1）外部识别法，即通过排查上下游商业合作伙伴，或根据外部第三方信息反馈、委托专业机构开展合规体检等，分析业务开展过程中触发的合规风险；2）内部识别法，即借助内部相关员工访谈、问卷调查、培训座谈等方式，收集归纳关键风险岗位、环节信息，自查风险敞口；3）权力识别法，即从销售、采购、人事、审批等权限的赋予、实施及监督角度出发，定位不同权力类型中最可能发生的合规风险问题。除此之外，企业还可选择结合过往案例分析、业务流程梳理、监督举报等多种方式方法，尽可能实现企业合规风险的全面筛查。

（二）国有企业境外经营常见合规风险清单

在有效识别国有企业境外经营合规风险的基础上，为进一步有针对性的落实合规管理工作，厘清具体合规风险对应的责任主体、法律后果与应对策略，划分风险预警等级、成本投入预算及危害严重程度，编制本企业精准适用的合规风险清单，是企业高效履行合规义务的重要举措。

国有企业境外经营合规实则是一个广泛的法律概念，其不仅覆盖境外主体落地后的日常经营活动，还应包含国有企业跨境投资、对外贸易、海外工程、技术合作、资本运作等多个业务领域，而在不同业务领域的开展过程中，合规要点和具体要求又各有异同。

以境外日常经营合规为例，企业的关注点往往应优先落脚在当地劳工权利保护、环境保护、数据和隐私保护、反腐败、反贿赂、反垄断、反洗钱、反恐怖融资、财务税收等方面。如劳动权利保护方面，常见的合规风险包括但不限于，企业未提前了解当地劳动工时、休息休假、工资发放、工会权利等基本用工事项，导致误判人工成本；忽视很多国家、地区较国内而言，在企业并购、裁员、经济补偿金等制度上赋予劳动者的更大权益；未考虑部分国家、地区设置有较为严格的外劳工作签证配额制度及本地化雇佣限制等。如数据和隐私保护方面，建议企业全面梳理其客户/供应商/员工来源所在国家、地区的合规要求，审慎判断企业经营业务、所属行业是否落入强监管范畴，并从企业产品/服务、制度设计、组织架构、应急预案等不同角度入手，识别出海企业数据和隐私保护合规风险。

以跨境投资合规为例，企业的侧重点应着眼于投资东道国市场准入、行业监管、国家安全审查、境内商务、发改、外汇管理、经营者集中等方面，国有企业还应注意履行境外投资相应事前、事中、事后国资监管程序，规避因未建立企业境外投资管理相关制度、开展列入负面清单禁止类境外投资项目、违规从事非主业投资或列入特别监管类境外投资项目、未按规定进行风险评估并采取有效风险防控措施等原因，触发国有企业及其相关责任人的经营投资责任追究。

以对外贸易合规为例，企业面临的主要风险包括但不限于贸易管制、质量安全与技术标准、知识产权保护，以及反倾销、反补贴等贸易救济调查。近年来，因经贸摩擦指数维持高位，贸易管制对企业全球供应链业务的负面影响不容小觑，随之加重了企业在贸易管制层面合规义务的深度与广度。在此情形下，根据业务条线、行业特性，多方位摸底境外实体、资产、上下游合作伙伴、雇佣员工等与制裁清单、物项连接的风险点，实时跟踪政策动向及高危主体、业务的变化进程，并结合市场布局与融资规划，制定平衡合规成本与经营发展的合规风险清单，将成为企业应对现阶段及未来贸易管制合规风险的有利条件。

除前述专项领域合规外，企业境外经营可能面对的政治、社会、汇率、信用、市场、技术、管理等常规风险仍然需要在制作合规风险清单时予以考量、研判。

国有企业境外经营合规风险应对与体系构建

（一）合规组织架构设计与优化

从《中央企业合规管理办法》对央企内部合规组织架构设计的要求来看，国有企业针对境外经营合规可参考借鉴并构建横向“三道防线”＋纵向合规管理梯队建设的理论模型。

具体而言，首先，基层业务部门作为与合规经营风险接触面最大的前台工作者，是率先识别企业境外经营合规风险场景的“首发队员”，“第一道防线”的主要职责一般在于隐患排查、风险预警以及配合风险事件调查、处置与整改等；其次，合规职能部门作为企业合规管理工作的组织牵头部门，是统筹、联通“第一道防线”和“第三道防线”的重要中枢，其工作内容贯穿事前合规管理制度的制定、事中合规风险事项的审查与合规有效性评价，以及事后违规事件的处理、追责等，并应负责通过落实基层业务部门履行合规职责、协调审计监察部门开展合规专项调查等方式，串联企业合规管理机制的高效运行；最后，“第三道防线”主要扮演“执剑人”角色，负责独立监督、违规调查以及责任追究，对减少企业违规事件的发生起到震慑作用。

（二）合规管理制度建立与完善

根据《企业境外经营合规管理指引》的相关规定，企业应在合规行为准则的基础上，结合自身特点、发展需要及境外经营实际，针对特定主题、特定风险领域、特定行业及特定国家/地区，制定适应现有业务流程及员工行事的合规管理制度。据此可知，企业建立完善合规管理制度的核心重点在于“量体裁衣”，否则很可能导致制度与业务“两层皮”，无法真正对症下药，规避企业境外经营中面临的特定合规风险。针对此，笔者建议企业可考虑通过内部座谈、问卷、抽检、案例回溯与外部第三方机构尽职调查、合规体检等方式双管齐下，从员工管理、治理决策、业务流程、风险通报、处置追责等方向出发，研究起草全面覆盖企业合规义务且具有可操作性的境外经营合规管理制度。此外，考虑到当今复杂多变的经贸形势，笔者建议定期对合规管理制度的执行情况进行有效性论证，确保制度内容动态更新。

（三）合规培训与文化宣贯

最后，合规文化建设是构建合规生态体系的重要内容，合规组织架构的应用与合规管理制度的落实，不能脱离合规管理人员、重点岗位人员以及所有员工的自觉践行。针对此，建议企业重视常态化合规培训，通过制定发放内部合规手册、签订合规承诺书等方式，筑牢企业员工关于境外经营合规的思想基础。

来 源 | 锦天城西安律师事务所
作 者 | 付馨仪