国有企业境内投资合规管理10大要点

2022年8月23日，国务院国资委发布了《中央企业合规管理办法》，深化法治央企建设，推动中央企业加强合规管理。以央企为首的国有企业响应国家法治建设号召，逐步健全自身合规管理体系。

本文将展开讲解国有企业投资合规的基本概念和国有企业投资合规的全局性要点，以及梳理投前管理、投中管理、投后管理、投资风险管理和责任追究五个方面对国有监管企业投资管理的具体合规要点，希望对大家有所帮助。

国有企业投资合规基本概念

合规的内涵

合规是指企业经营管理行为和员工履职行为符合国家法律法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则以及公司章程、相关规章制度等要求（《中央企业合规管理办法》）。

合规管理要求企业履行其应遵守的全部合规义务，在投资管理领域，法律法规、监管要求是国有企业最重要的合规义务来源之一。

法律法规及监管规定

以中央企业及山东省省属企业的相关规定为例，国有企业在投资管理领域遵循的合规义务来源主要如下：

在此基础上，山东省各地市出台了各地的市属/市直国有企业投资管理办法，如《济南市市属企业投融资监督管理办法》《青岛市市国资委监管企业投资管理办法》《威海市市管国有企业投资监督管理办法》等。

各层级的国有企业投资管理办法针对中央企业、省属企业及市属企业做出了不同的具体监管要求，但在内容上，各投资管理办法的制度体系、制度内容自上而下具有协同性和一致性。

受监管国有企业范围：国家出资企业

《中央企业投资监督管理办法》规定的适用企业范围是国资委代表国务院履行出资人职责的国家出资企业；《山东省省属企业投资监督管理办法》规定的适用企业范围是山东省国资委根据省政府授权依法履行出资人职责的省属企业；各地市《市国资委监管企业投资管理办法》规定的适用企业范围是各地级市国资委根据市政府授权依法履行出资人职责的市属企业。

综上可得，各级投资管理办法约束的都是国资委代表本级政府履行出资人职责的国家出资企业（下称监管企业），从合规管理实践中来看，该部分国家出资企业最核心的特征是国有资本的直接投资，它的企业范畴不同于一般的国有独资企业、国有控股企业。

上述国有监管企业相较一般国有企业肩负着了更强的监管与合规要求，国有企业合规管理建设也是从这些国有企业先行开展的。

监管企业除符合各级投资管理办法要求的合规义务外，还应当符合国有资产管理领域以及公司法领域对于投资管理的合规要求，而非国家出资的一般国有企业的合规义务主要来源于后者，即国有资产管理领域以及公司法领域对于投资管理的合规要求。

受监管投资范围

《中央企业投资监督管理办法》所指的“投资”涵盖固定资产投资及股权投资，其他各省市《投资管理办法》基本上沿用了这一概念内涵，其中，部分地市“投资”范围包含设立基金等金融性投资行为。

1. 固定资产投资
固定资产投资的概念较为宽泛，根据《关于印发固定资产投资项目代码管理规范的通知》（发改投资〔2020〕1439号、2020年9月17日发布）固定资产投资项目是指在中国境内建设的，有一个主体功能、有一个总体设计、经济上独立核算、按照《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》管理的建设单位（活动）。

2. 股权投资
股权投资的概念不言而喻，本文不做过多赘述，国有企业常见的股权投资模式主要包括：

① 直接收购目标公司全部或部分股权（包括增资）；
② 新设子公司；
③ 以企业自身作为投资主体，与目标公司成立合资公司（包括参股及控股）；
④ 新设子公司作为投资主体，与目标公司成立合资公司；
⑤ 以有限合伙人身份认购股权投资基金份额等。

全局性合规要点

投资管理应遵守“三重一大”

根据《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，国有企业、国有控股企业均应建立健全三重一大决策制度。

“三重一大”是指重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作，“三重一大”的核心原则之一是集体决策，凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作事项必须由领导班子集体作出决定的要求，具体决策形式表现为党委会决策、党委会前置讨论+董事会决策、党委会前置讨论+经理层决策等。

国有监管企业投资事项关乎企业及国有资产安全，年度投资计划、投资决策（尤其是重大项目）等多纳入三重一大事项范围，监管企业应当根据上级机关的具体监管要求和企业内部的决策制度合理安排投资事项进行集体决策等。

投资监督管理体系

国有监管企业应当根据各级投资管理办法规定，结合本企业实际，建立健全投资管理制度，主要包括：

1. 投资应遵循的基本原则；
2. 投资管理流程、管理部门及相关职责；
3. 投资决策程序、决策机构及其职责；
4. 投资项目负面清单制度；
5. 投资信息化管理制度；
6. 投资风险管控制度；
7. 投资项目完成、中止、终止或退出制度；
8. 投资项目后评价制度；
9. 违规投资责任追究制度；

10. 对所属企业投资活动的授权、监督与管理制度。

监管企业投资管理制度应当经董事会审议通过后报送国资委，并通过制度执行情况评估、再修订等对制度持续改进和完善。

职能机构：投资委员会

监管企业一般在董事会下设投资委员会等专门委员会，作为董事会决策的内设机构。投资决策委员会一般由固定成员和临时成员组成，其中临时成员可根据项目需要聘请外部专家。

投资决策委员会针对股权投资的主要职责包括健全投资管理制度，汇总制定年度投资计划，审议重大投资项目，审议股权投资退出活动，组织开展投资项目的尽职调查、可行性研究、风险控制、具体实施及投后评价等事项等。

因此，投资决策事项报党委会前置研究之前一般会先报投资委员会审议讨论。

投资方向

1. 投资方向应聚焦主业

根据《山东省省属企业投资监督管理办法》关于投资原则的要求，企业投资应当聚焦主业、严控非主业、产能严重过剩行业、高风险业务和低端低效产业投资。

国有监管企业对主业内容有较为明确的要求。根据《山东省人民政府办公厅关于进一步加强省属企业主业管理工作的意见》对主业确认基本原则的要求，省属企业主业应当符合产业政策和国有经济布局调整方向、符合企业功能定位和发展战略规划、能力适配、数量适度。省属企业主业一般不超过3个。单个主业的资产总额、营业收入、利润总额等原则上不低于企业总额的25%等。

各央企、省属企业、市直企业的主业范围一般会由对应国资监管机构阶段性加以确认。例如2019年3月20日，山东省人民政府国有资产监督管理委员会发布了《关于确认公布省属企业主业的通知》明确了28家省属企业的主业名称。

同时，国资监管机构均要求制定各级监管企业制定投资项目负面清单，严控非主业投资，一般非主业投资占年度投资计划总额的比重原则上不超过10%。

2. 制定投资监管负面清单

各级国资委根据国家有关规定，建立发布监管企业境内投资项目负面清单，设定禁止类和特别监管类投资项目，实行分类监管。如《中央企业境内投资项目负面清单（2017年版）》、山东省《省属企业投资项目负面清单（2019年版）》、青岛市《市国资委监管企业境内投资项目负面清单（2019年版）》等。

列入负面清单的禁止类的投资项目，国有监管企业一律不得投资；列入负面清单的特别监管类的投资项目，国有监管企业应报国资委审核；负面清单之外的投资项目，由企业按照企业发展战略和规划自主决策。

① 常见的禁止类项目，包含但不限于：

不符合国家和省市产业政策、发展规划和行业准入要求的投资项目；
不符合环保、土地、能源消耗、污染排放及安全生产等有关法律法规的项目；
未按规定履行必要的政府主管部门（机构）审批（备案）程序的投资项目；
与列入反制危害国家安全清单或目录内的外国实体合作的有关投资项目；
不符合企业发展战略规划、投资决策程序和投资管理制度的投资项目；
未明确融资、投资、管理、运营或退出方式和相关责任人的投资项目；
项目资本金低于国家相关规定要求的固定资产投资项目；
预期投资财务内部收益率低于5年期国债利率的商业性投资项目；
对资不抵债、扭亏无望的企业追加投资；
超出年度投资计划非主业投资比例的非主业投资项目；
新开展与集团主业关联度不高的持牌类金融机构投资项目、地方金融组织投资项目；
主业未包括房地产业的企业新购土地开展的商业性房地产投资项目；
与企业发展战略规划和经营业务无关且属于高风险领域的股票、基金、黄金、外汇以及投机性期货交易等投资项目等。

② 常见的特别监管类项目，包含但不限于：

报国务院核准或备案的投资项目；
单项投资额大于市属企业上年度合并报表净资产30%（含）的境内主业投资项目；
境内非主业投资项目；
主业未包括股权投资和资本运营的市属企业出资设立基金（为特定主业项目募资设立专项基金情况的除外）；
资产负债率达到预警线的监管企业实施的投资项目；
非战略性参股股权投资项目等。

年度投资计划

国有监管企业应当按照企业发展战略和规划编制年度投资计划，并与企业年度财务预算相衔接，年度投资规模应与合理的资产负债水平相适应。

企业投资项目应纳入年度投资计划，纳入计划的投资项目应完成必要的前期工作，具备年内实施条件；未纳入年度投资计划的投资项目原则上不得投资，确实需追加投资项目的，应按照投资计划决策程序调整年度投资计划。

因审议决策年度投资计划一般属国有企业三重一大事项，所以应经党委会前置研究、董事会集体决策，监管企业年度投资计划一般根据具体要求在每年2月底至3月初报送国资委，并附报投资计划可行性分析报告、董事会决议及会议记录、财务总监审核意见等材料。必要时，国资委会在收到年度投资报告20日内，向企业反馈提示意见，企业应根据反馈意见做出修改。

监管企业应当严格执行年度投资计划，因生产经营环境发生重大变化等，停止或暂缓实施、追加投资、新增项目等变更年度投资计划，应当分析变更影响，按规定履行相应程序。

实施阶段具体合规要点

投资事前管理

1. 研究论证

监管企业应根据发展战略和规划，按照监管企业投资项目负面清单及主业管理规定，选择、确定投资项目，做好项目的融资、投资、管理、运营、退出全过程的研究论证。

对于新投资项目，应当深入进行技术、市场、财务和法律等方面研究论证，其中股权类投资项目，应当开展必要的尽职调查，并按要求履行资产评估或估值程序。

《山东省国资委关于加强省属企业参股管理的指导意见》对股权参股类投资合作对象的甄选、研究论证及尽职调查做出了进一步的说明。要求省属企业通过各类信用信息平台、第三方调查等方式审查合作方资格资质信誉，逐一进行甄别和研判，遴选经营管理水平高、资质信誉好、经济实力强的合作方。

对存在失信记录或行政处罚、刑事犯罪等违规违法记录的意向合作方，要视情形审慎或禁止合作。监管企业应遵守利益冲突的相关要求，不得选择与参股投资主体及其各级控股股东领导人员存在特定关系（指配偶、子女及其配偶等亲属关系，以及共同利益关系等）的合作方。

监管企业在投资项目决策前，应当做好可行性研究分析、投资项目财务分析（关注项目资金来源可行性、投资收益性及对监管企业资产负债率的影响等）、对外部合作方法律尽职调查（尤其是股权类投资项目）、投资项目风险评估防控等。针对特别监管类项目的，一般还需要进行专家论证出具专家论证意见及由独立第三方机构出具法律意见书。

涉及财务审计、资产评估的投资项目，监管企业应按有关规定履行相应程序，以经核准或备案的资产评估结果作为签订投资协议、出资或收购定价的参考依据，不得先定价后评估。部分股权投资的行为可能涉及企业国有资产交易的，需要遵循《企业国有资产交易监督管理办法》等法律法规的要求。

2. 投资决策

在年度计划内的非重大投资事项，一般经企业内部审核后可以直接实施，但涉及三重一大的重大计划投资事项一般需要报企业投资委员会审议、党委会前置研究讨论、董事会决议。

所有参与决策人员应充分发表决策意见，并在决议、会议记录等决议材料签字，连同项目材料一并归档保存。

投资项目决策后，投资项目出现的，应当按照规定重新履行决策程序，如：

① 初步设计概算超过可研估算20%（含）以上或投资额超过原概算20%（含）以上；
② 资金来源及构成需进行重大调整，致使企业负债过高，超出企业承受能力或影响企业正常发展；
③ 投资对象股权结构发生重大变化，导致企业控制权转移；
④ 投资项目合作方严重违约，损害企业利益；
⑤ 因不可控因素造成投资风险剧增或存在较大潜在损失等重大变化，造成投资目的无法实现。

特别监管类项目再决策或监管企业因重大投资项目再决策涉及年度投资计划调整的，监管企业应当在决策后报本级国资委。

3. 国资委审核：特别监管类项目

列入监管企业投资项目负面清单的特别监管类项目，企业应当在履行完内部决策程序、投资实施前，向国资委报送相关论证及决策材料。如有特别重大的投资项目，国资委审核后按程序报本级人民政府。

以《中央企业投资监督管理办法》要求为例，中央监管企业需要报送的材料为：

① 开展项目投资的报告；
② 企业有关决策文件；
③ 投资项目可研报告（尽职调查）等相关文件；
④ 投资项目风险防控报告；
⑤ 其他必要的材料。投资事中管理。

4. 合同签署实施

因大部分投资项目合同内容的起草、审查及确定事实上在投资决策前就已经完成，此处说明的是，国有监管企业不得先于合同签署支付投资价款，参股投资时不得以约定固定分红等“名为参股合作、实为借贷融资”的名股实债方式，以及股权代持、虚假合资、挂靠经营等方式开展参股合作。

同时，便于投后管理时的减持和退出，股权投资合同应预设好股权减持和退出的时间节点及可落地路径。

投资事中管理

1. 监管企业应当对实施、运营中的投资项目定期进行跟踪分析，针对外部环境和项目本身变化，及时进行再决策。如出现影响投资项目实现的重大不利变化时，应当研究启动中止、终止或退出程序。

2. 监管企业要加强对所属企业投资行为的监管，一般情况下，市直企业、省属企业出资设立企业原则上不超过三级。根据企业实际情况合理授权，对所属企业的投资事项，通过派出的产权代表（股东代表、董事等）依法依规发表意见，行使表决权。各级投资决策机构对投资项目做出决策，应当形成决策文件，所有参与决策的人员均应在决策文件上签字，所发表意见应记录存档。

3. 企业应当严格执行年度投资计划，因生产经营环境发生重大变化等，计划投资项目变更的（包括停止或暂缓实施、追加投资、新增项目等），应当分析变更影响、按规定履行相应程序。

4. 投资项目决策后，出现以下情形之一的，应当按照规定重新履行决策程序：

① 初步设计概算超过可研估算20%（含）以上或投资额超过原概算20%（含）以上；
② 资金来源及构成需进行重大调整，致使企业负债过高，超出企业承受能力或影响企业正常发展；
③ 投资对象股权结构发生重大变化，导致企业控制权转移；
④ 投资项目合作方严重违约，损害企业利益；
⑤ 因不可控因素造成投资风险剧增或存在较大潜在损失等重大变化，造成投资目的无法实现。

特别监管类项目再决策的，监管企业应当在决策后将有关情况报告市国资委。监管企业因重大投资项目再决策涉及年度投资计划调整的，应当在决策后的年度投资计划报送市国资委。

投资事后管理

1. 监管企业应及时向市国资委报送季度、年度投资完成情况报告，年度投资完成情况报告，主要包括投资完成总体情况、投资效果分析、重大投资项目进展情况、投资后评价工作开展情况、投资存在的主要问题及建议。

2. 监管企业应当每年选择部分已完成的重大投资项目开展后评价，形成后评价报告，总结经验、揭示风险、制定对策，改进投资管理，并提出奖惩处理意见等。监管企业应对特别监管类项目全部开展后评价，并将后评价报告及时报送市国资委。

3. 监管企业应当开展重大投资项目专项审计，对项目决策、投资方向、资金使用、投资收益、投资风险管理等方面进行重点审计，针对发现的问题，制定落实相应整改措施。

国有监管企业一般要求参股投资的被投资企业每年报送外部会计师事务所出具年度审计报告，但如果国有监管企业参股投资（尤其是持股比例低于33%时）的项目发展失控，往往无法付诸投资项目专项审计的合规要求。

投资失控的根源可能来自投资前签署的不合理投资协议，或是投资后未能及时行使股东权利，长期“只投不管”，以致监管企业无法参与被投资企业的经营活动、丧失股东知情权等。

投后管理要充分发挥股东权利，不仅要深入了解被投资企业信息，在被投资企业发展方向和目标上把关，还要合理计划和判断退出节点、退出路径，实现投资盈利、合理变现。

国有监管企业在投后管理过程可以开展的工作包括但不限于：

1. 战略制定：参与被投资企业发展计划及运营战略制定，管控被投资企业年度预算、决算方案和利润分配方案等。

2. 运营监控与评估：定期了解或由被投资企业国有股东代表（董事、监事及高级管理人员等重要岗位）定期反馈被投资企业财务及经营数据，获取其财务报表经营数据、三会决议等文件，了解标的企业资产负债、业务运行、财务状况、员工关系发展等情况。同时，监管企业财务部门归口汇总、分析被投资单位财务数据，并及时提供决策有用的信息。

3. 调整与退出：在对投资项目实施动态监控的前提下，如果发生资本市场发生向好表现趋势或影响标的企业投资安全等重大不利变化的情形时，投资管理部门/企业排除人员应及时向公司汇报，由公司研究采取调整或退出相关方案，对所持股权进行增持或减持。

4. 绩效管理：为保证国有资产保值增值，国有监管企业应当设计合理的估值模型，准确计算项目当期投资收益，做好效益评估。

《山东省国资委关于加强省属企业参股管理的指导意见中》对参股国有企业的投后管理提出八点要求：依法履行股东职责、注重股权投资回报、推进财务管控常态化、强化产权管理、规范字号等无形资产适用、健全委派人员履职管理体系、严格领导人员兼职管理、加强党的建设，为监管企业的投后管理提供了重要的参考。

投资风险管理

1. 企业当建立投资全过程风险管理体系，并不断健全完善，强化投资事前风险评估和风险防控方案制定，做好项目实施过程中的风险监控、预警和处置，合理安排股权投资项目的退出时点与方式。对预估风险较大的投资项目，应由具备相应评估能力和条件的专业机构出具风险评估报告。

2. 鼓励企业商业性投资项目积极引入各类投资机构参与，对具备条件的新上投资项目采取项目团队跟投、风险抵押金等方式，实现项目收益共享、风险共担。对合资合作及并购项目，企业应设置有效的权益保护措施，强化对投资相关合同、协议及标的公司章程等法律文本的审查，维护国有股东权益，不得违反合同约定提前支付并购价款，不得为其他合资合作方提供垫资，或通过高溢价并购等手段向关联方输送利益。

3. 企业应严格控制除套期保值以外的金融衍生品、证券市场投机交易等高风险投资。

投资责任追究

企业违反相应投资管理办法规定，未履行或未正确履行投资管理职责，造成国有资产损失或严重不良后果的，按照各级政府、各企业的违规经营投资责任追究办法对企业相关人员进行责任追究，涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

《山东省省属企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》明确列明了十种投资并购方面的责任追究情形，包括：

1. 未按规定开展尽职调查，或尽职调查未进行风险分析等，存在重大疏漏。
2. 财务审计、资产评估或估值违反相关规定。
3. 投资并购过程中授意、指使中介机构或有关单位出具虚假报告。
4. 未按规定履行决策、审批等程序，决策未充分考虑重大风险因素，未制定风险防范预案。
5. 违反规定以各种形式为其他合资合作方提供垫资，或通过高溢价并购等手段向关联方输送利益。
6. 投资合同、协议及标的企业公司章程等法律文件中存在有损国有权益的条款，致使对标的企业管理失控。
7. 违反合同约定提前支付并购价款。
8. 投资并购后未进行必要的业务整合和跟踪管理，或未行使相应股东权利，致使对标的企业管理失控。
9. 投资项目发生重大变化，未按规定重新履行决策程序并采取止损措施。
10. 违反规定开展列入负面清单的投资项目。

本文逻辑脉络依托于各级国资委对监管企业的投资管理监督办法，相关国有企业投资管理监督办法目前仅直接规范国资委及部分管委会、政府机构直接履行出资职责的国有企业，监管企业的下级公司、非监管企业属性的地方国有企业及子公司并不完全受上述投资管理监督办法约束，这些国有企业除遵守国有企业一般性法律规范和政策文件要求，更多事项纳入企业自主决策权限范围。

笔者直接参与承办某地方市直企业合规管理体系的建立，目前项目已经建成交付，进入运行辅导阶段，故此汲取律师工作实践中的国企法律服务经验和合规管理体系建设经验，选取其中一个法律知识要点，总结整理形成本篇文章，愿对企业合规管理建设的其他同行者有所帮助。

[1]李素鹏，叶一珺，李昕原编. 合规管理体系标准解读及建设指南[M]. 北京：人民邮电出版社, 2021.08.

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作者：姚晓雨