排污许可制度：立法回顾与改革创新

我国自1979年制定《环境保护法》以来，环境法制建设步入“快车道”。在我国社会主义法律体系中，环境法律是最早建成的比较完备的子法律体系之一，已包含30余部环境与资源保护方面的法律，还有配套的各项行政法规、规章以及地方性法规。但令人遗憾的是，这么多的环境法律法规却没有抵挡住来势凶猛的环境污染和生态破坏。迄今为止，全国至少有半数企业是在没有排污许可证“许可”的状态下边生产边排污的。因此，如何建立和完善切实管用的排污许可制度，是当前我国环境保护工作亟待解决的一个重大问题。

目前排污许可制度的弊病

排污许可是世界各国通行的环境管理制度，是企业环境守法的依据、政府环境执法的工具、社会监督护法的平台，对控制和减少污染排放起到了重要作用。我国从上世纪80年代后期在地方试点排污许可制度至今，已经有20多个省（区、市）向总计20余万家企业颁发了排污许可证。但是，这项制度定位不明晰、制度不衔接、监管不到位，存在制度缺陷与技术难点，难以有效管控排污单位的环境行为。

一是未成为点源环境管理的核心制度。一方面，排污许可制度并未获得充足的法律支撑。虽然上位法律对排污许可证做出了原则规定，但程序不具体、可操作性不强，多数地方无法对违反证照的企业进行监管和处罚。另一方面，排污许可缺乏制度衔接。现有环境影响评价、总量控制、排污收费、环境监测、环境统计、排污权有偿使用和交易等点源环境管理制度之间缺乏协调关联，排污许可制度未能起到企业环境管理核心政策的作用。由于缺乏许可证的统领，各项制度只是在污染防治的某一个阶段发挥作用，其主要功能表现出很大局限性，难以有效实施。

二是排污许可制度未能有效覆盖大部分污染源。各地在颁发排污许可证的过程中没有统一规定发证范围、发证程序、证照样式与许可内容等关键要素，因此或多或少存在对部分污染源的管理缺失。在已经进行污染物申报登记的企业中，只有30%左右获颁排污许可证；发证范围和种类不全面；排污许可证未能与环境功能区划挂钩，对改善环境质量作用很有限。“重证轻管”现象普遍，证照内容比较空泛，各地发放的排污许可证载明的内容较为简单，仅有排放标准、主要污染物总量指标等数据，未对企业治理工艺流程、污染物排放地点、排放方式、排放去向等做出详细要求，也未将处罚结果记录在案，难以作为执法依据，无法起到守法和执法“百科全书”的作用。

三是许可证的管理手段并未跟进，源头准入容易，但证照管理缺失。多数地方排污许可证的管理形式简单，仅起到排污资格证的作用，未对企业遵从环境影响评价、环境监测、信息公开等法律法规提出明确要求，更缺少“一厂一策”的个性化措施。另外，许可停留在发证阶段即结束，制度的实质性作用并未发挥出来，没有体现在企业的日常管理之中，证后监管薄弱。基层环保力量不足，发证后难以实现全面监管，难以杜绝非重点企业的违法行为。

四是发放后的排污许可证用途不明。排污许可证用途不够明确，由于目前没有以国家文件形式出台详细的处罚条款，因此各级管理部门均无法依据法律执行无证排污的处罚，更无法要求企业执行按证排污。即使在部分地区，排污许可证的监督管理理念相对先进，也仅是把排污许可证用于银行借贷、金融准入等部门的管理需求，没有形成环保部门实质性的管理模式。

环保领域的“改革创新”

新一轮环保风暴刮起同时，各界也将更多的目光聚焦在了环境管理制度改革路径和成效上。“十三五”期间，我国逐渐简化环评制度，确定排污许可证核心制，正式拉开了改革的大幕。

环保部部长陈吉宁强调，要将排污许可建设成为固定点源环境管理的核心制度，进一步整合衔接现行各项环境管理制度，实行排污许可“一证式”管理，形成系统完整、权责清晰、监管有效的污染源管理新格局，提升环境治理能力和管理水平。

2015年1月，我国首次在全国范围推行排污许可证制度，按照规定，所有排污单位只有在取得排污许可证的前提下，才算拥有了合法排污证明。对于无证排污，办法明确表示，将按照新《环保法》的规定，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予拘留处罚。

改革总体思路设计

根据《环境保护法》、《大气污染防治法》和《水污染防治法》规定，排污许可制度以固定点源为管理对象，是一项将环境质量改善、总量控制、环境影响评价、污染物排放标准、污染源监测、环境风险防范等环境管理要求落实到具体点源的综合管理制度。在环境管理转型的大背景下，排污许可以环境质量改善为基本出发点，整合点源环境管理的相关制度，实现一企一证、分类管理，坚持属地管理、分阶段推进，强化企业责任，加强发证后的监督与处罚，让排污许可证成为企业环境守法、政府环境执法、社会监督护法的根本依据。

改革目标

经过5至10年，将排污许可制度建设成为固定点源环境管理的基础性和核心性制度。融合现有制度，建立系统的点源环境管理机制，实行排污企业“一证式”管理，提高政府环境管理效能，把排污许可构建成为环境保护的基础制度，为实现环境治理体系现代化奠定基础。

在制定阶段性目标时，建议首先开展法律法规制定作为制度建立的基础，近期出台排污许可条例和排污许可证管理办法，明确制度的适用对象、实施主体、实施程序、技术方法、执行规范、证后监管及问责机制等，明确排污许可制度的法律地位，理顺排污许可证制度管理体制。同时可选择统计、监管基础较好的重点区域和重点行业作为试点首先开展排污许可证发放，开展点源综合管理平台框架建设；远期则以完善排污许可技术规范体系、加强管理能力建设为主，初步形成点源综合管理系统。