排污许可制度如何发挥核心作用？政、企、第三方责任如何分工？（热点透视）

环境许可是世界各国最常见的环境管理制度。排污许可制度是一项点源排放管理的核心工具，是依据环境保护法律对企业的排放行为和政府对企业的监督做出规定，通过许可证法律文书加以载明的制度。建立排污许可制度是是实现面向环境质量的环境管理转型、建立规范严格的企业环境执法体系的基础和关键。

根据《环境保护法》、《大气污染防治法》和《水污染防治法》规定，排污许可制度以固定点源为管理对象，是一项将环境质量改善、总量控制、环境影响评价、污染物排放标准、污染源监测、环境风险防范等环境管理要求落实到具体点源的综合管理制度。在环境管理转型的大背景下，排污许可应以环境质量改善为基本出发点，整合点源环境管理的相关制度，实现一企一证、分类管理，坚持属地管理、分阶段推进，强化企业责任，加强发证后的监督与处罚，让排污许可证成为企业环境守法、政府环境执法、社会监督护法的根本依据。

排污许可制度实施的基本原则和核心作用：

质量约束、削减污染。以排污许可制度规范点源的环境行为，将环境质量改善要求落实到污染源日常管理。在排污许可证发放的事前、事中、事后，综合考虑环境质量、排放标准、总量控制、风险防范等要求。在环境质量超标的区域、流域以及污染严重的城市，建立以环境质量目标为约束条件的排污许可制度，要求污染源不断削减污染物排放总量，以达到改善环境质量的目的。

制度融合，协调统一。建立以排污许可制度为核心的点源管理体系，融合环境影响评价、“三同时”验收、主要污染物排放总量控制、排污申报和登记、环境监督监察、信息公开、排污交易等点源管理相关制度，将许可制度与前置审批、过程监管、违规处罚等相衔接，实现排污企业在建设、生产、关闭等生命周期不同阶段的全过程管理，实现“一窗口”对外、“一站式”服务、“一证式”许可，改善政府环境审批效能，降低执法和守法成本。

一企一证，综合管理。以水污染物和大气污染物为主开展许可，在载明事项中考虑固体废弃物和噪声等其他污染因子，实行“一证式”管理，使排污许可证成为排污企业与政府之间关于环境义务的守法文书与契约。对现有管理制度进行整合，简化发证审批流程，从企业“合法领证”转变为“承诺守法发证”，在许可证管理范围内，体现政府对企业在清洁生产、污染治理、排放监测、风险防范多方面的管理要求，企业需书面承诺能够达到相关要求后才可发证。企业建设期和运行期同时规定、同时承诺、只发一证。

排污许可制度是系统协调与整合各项环境管理制度，作为点源环境管理体系的重要载体与主线，实现对排污企业综合、系统、全面、长效的统一管理。首先，环境影响评价是对建设项目发放排污许可证的先决条件，环评批复是核发排污许可证的重要判断依据与时间节点，排污申报可以直接合并纳入排污许可证的申请准备阶段；排放标准是排污许可与环境质量改善之间的倒逼手段，排放限值是排污许可的重要内容；总量控制制度应当成为排污许可制度落实许可排放量与实际排放量的重要抓手，总量指标是许可的核心内容与许可条件的具体体现，但必须以排放标准达标为前提；排污权有偿使用是配套排污许可证的经济手段，排污权交易则赋予许可排放量以灵活性；排污收费制度结合环境监测，可以作为排污许可证的证后监管重要措施。

下图为排污许可制度框架设计图：

排污许可制度自身框架结构以排污许可“证”的管理为核心，包括适用范围、法律基础、许可内容、技术方法和基本程序等，其中许可内容是许可证最主要的内容。

政府、企业、第三方责任分工

为充分发挥排污许可制度的核心作用，需做好政府、企业、第三方责任分工：

明确各级环保部门管理权责，实施许可证属地化管理。国务院环境保护主管部门负责明确排污许可证核发的基本要求与规则，制定管理办法，编制技术指南，对全国排污许可证管理工作开展指导监督。省级环境保护主管部门对本行政区域内排污许可证工作实行统一管理，制定和实施本省市区排污许可证实施计划，并确定本行政区域内的分级管理权限，监督和评估排污许可证实施效果。县级以上地方环境保护主管部门负责本行政区域内排污许可证的核发和监督管理。

  落实企业主体责任，严厉处罚企业违证排放。强化企业自主申报、自行举证、自行申请、主动公告是排污许可制度创新的方向，能够带动环境治理体系的创新。在这种模式下，企业通过许可证管理流程实现排污情况的监测、申报、公开、举证等，可以突破目前主体责任不落实的制度瓶颈。政府或环保部门是规则程序的制定者、中立的仲裁者，不应将主要精力用于确认企业排放量和许可量上。环保部门认可企业材料真实性、守法承诺，开放公众举报信息渠道，一旦发现企业存在违法行为，则应当对其处以最严厉的惩罚，提高企业的违法成本，形成排污许可证的威慑效用。

  创新许可证实施监管模式，推行第三方监督监测。政府部门在实施排污许可制度过程中主要履行监督与管理职责，环保部门的监督性监测只是核证企业排放的公开数据而不是获得企业排放数据，不承担数据偏差带来的系列问题。在日常生产过程中，企业需要自主对排污指标进行核定、对实际排放情况进行监测、编写年度排污状况报告书等，这些技术问题应当由专业的第三方技术人员承担，由企业采购第三方服务。同时第三方技术人员还可以开展基于容量、质量的排污许可创新研究，包括总量预算、刷卡排污、环境承载力评估等精细化管理措施。