“一事不再罚”原则在环境行政处罚中的适用

 “一事不再罚”原则确立的首要目标是为了确保行政执法的合理性和处罚的公正性，但是在行政处罚中，无论是学理上还是执法实务中，均存在理解与适用的分歧，环境行政处罚领域中的困惑也颇多。正确理解和适用“一事不再罚”原则，最为关键的就是厘清行政违法行为的“个数”和区分法条竞合问题。今天，阳光所环资部律师从案例出发，结合理论和执法实践经验，对“一事不再罚”的适用及竞合的区分进行分析和论证，提出观点和建议。

一、问题提出

在环境执法力度不断加强的当下，环境行政处罚中的竞合问题不仅是执法部门，也是被处罚对象热议的话题，以下四个案例，集中反映了这一问题：

案例一：A企业被发现应当环评而未进行环评审批，也未建设污染防治措施已经投入生产，同时未取得排污许可证，超标排放大气和水污染物，上述行为应当认定为几种违法行为？适用哪一种法律规定进行处罚呢？

案例二：B企业将产生的废线路板边角料提供给无危险废物经营许可证单位收集、处置，存在两种违法行为：将危险废物提供给无经营许可证单位收集、处置；未按照国家规定填写危险废物转移联单。然而，当事人仅实施了一个行为，是否应当按照两种违法状态分别处罚呢？

案例三：环境执法检查中发现C企业的在线监测数据显示在5月-6月内存在不同时段多次排放氮氨超标的废水，多次超标排放应当认定为同一违法行为还是多个违法行为？

案例四：D企业擅自焚烧化学废液，是适用《大气污染防治法》中焚烧有毒有害废物的规定，还是应适用《固体废物污染防治法》中关于处置危险废物的规定？

上述问题具有典型性和代表性，我国《行政处罚法》中规定了“一事不再罚”的基本原则，即“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这一原则的目的是为了保障行政机关执法的合理性，确保行政机关在管理行政秩序时，减少公权力对个人私权的过度侵犯，然而不再罚的罚，仅指罚款，我国尚未建立完善的适用机制，无论是在学理界，或是执法实践过程中，均存在理解与适用的分歧，因此在执法实践中出现了上述问题。

正确理解“一事不再罚”原则，最为关键的就是厘清行政违法行为的“个数”以及法条竞合问题，本文将结合理论、执法实践以及上述四个案例，对环境行政处罚中同一个违法行为违反多个法律规定的问题进行理解与分析。

二、同一种违法行为的理论与实践

针对“同一种违法行为”，应该按照何种标准确定违法行为个数呢？理论学界通常存在三种观点：

第一种为行为规范说，部分学者认为“行政相对人的一个行为违反多种行政法规范，应该由不同种类行政法规范所设定的处罚主体，分别对这一行为进行处罚”，也有说法为“同一个违法行为不能由几个行政机关分别依同一条法律规范进行处罚。[1]”这些说法统称行为规范说。

第二种为自然行为说，即事实上的一个行为，根据这种理论，本文第一部分案例三，C企业一个月内多次超标排放废水，从自然意义的视角看，应当视为多个违法行为。

第三种为构成要件说，“相对人只符合一个行政违法构成要件的行为”为“一事”[2]，“一事不再罚原则是指对违法行为人的同一违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的处罚，这里的同一事实是指同一违法行为，即从其构成要见上只符合一个违法行为的特征”[3]。

“构成要件说”是近年来最为关注的一个学说，构成要件的认定可以借鉴刑法上的犯罪构成理论，按照“四要件”说，一是从客体上看, 相对人有违反行政法律规范的作为或不作为；二是从客观上看, 相对人的违法作为或不作为必须具有社会危害性；三是从主体上看, 相对人是指达到法定责任年龄、具有受处罚责任能力, 实施违法行为的自然人、法人或非法人组织;四是从主观上看, 相对人基于过错做出违法行为。

从学理上解释“同一违法行为”并不难，符合一个构成要件的违法行为即为“一事”，符合多个构成要件的违法行为则应分别处罚。例如案例一中，A企业应当环评而未进行环评审批，同时未建设污染防治措施便投入生产的行为明显属于两个违法行为，前一个是不作为的违法，后一个是作为的违法，分别符合“未批先建”和“违反三同时制度”两种行为构成要件，应当依据《环境影响评价法》第三十一条及《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定分别予以处罚。在建筑工程项目中，这类情形更为常见，例如在未办理用地规划许可证、建设工程规划许可证及施工许可证等文件的情况下开工建设，看似一个违法行为，实际上是同时或者连续发生了数个违法行为，违反了不同的行政法律规范，明显符合多个构成要件，那么应当认定为多个违法行为，分别予以处罚。

三、同一种违法行为的界定

在实践中仍存在形式上符合多个构成要件的违法行为被认定为同一违法行为，“不是事实性的，而是法律性的”[4]，法定的一事是拟制的一个行为，可能包括多个事实上的行为。很显然，对于“法定的一事”的违法行为个数认定成为了执法机关最为棘手的问题，常见的违法行为可以分为以下几类：

（一）纯粹的单一行为，包括作为和不作为

所谓纯粹的一个自然行为是指行为人基于其一个行为决意，而以身体动作所实现的一个意思活动[5]。可以理解为，行政相对人仅违反了一个法律规范，由一个行政机关处罚，不存在法条竞合的问题，单一行为的表现，包括作为和不作为，比如应当申领排污许可证而未申领，就是典型的不作为违法；拒绝、阻挠环境保护主管部门执法检查的行为或超标排放大气污染物行为，则属于作为违法。不论是作为式违法，或是不作为违法，都构成一个单独的违法行为，直接依据相关规定处罚即可。当然未申领排污许可证通常与排污行为同时被发现，这种情况将在第（五）项吸收行为中探讨。

（二）持续性行为

持续性的行政违法行为是指行政相对人只实施了一个违法行为，但这种违法行为或者行为的后果一直处于持续状态，如果按照时间划分，属于多个事实，但法律上将其认定为同一个违法行为，最为典型的持续性违法行为是违章搭建行为。持续性违法行为与连续性违法行为最大的区别是是否具有时间间断性，并且也不会因其持续性而转化为合法行为。因此，持续性的违法状态包括两类：违法行为持续及违法行为产生的后果持续。例如，在交通管理领域，对违规停车长达一个月的行为，其违法状态持续存在，但其完成及持续的效力只会被看作符合一个构成要件，其在法律上也只被视为单一行为；再如，企业未依法报批环评文件开工建设，仍处于施工期的行为，属于违法行为持续状态；而企业已完成建设行为，建设行为终了未超过两年追溯时限，那么属于后果的持续状态，均应当依据《环境影响评价法》第三十一条处罚。

案例一A企业应当环评而未进行环评审批，同时未建设污染防治措施便投入生产的行为，是在环境行政执法领域广泛争议的问题，建设项目环保设施未经验收投产是否是未经环评施工建设的延续状态呢？

行为一：《环境影响评价法》第二十五条规定，“建设项目环评文件未经审批，建设单位不得开工建设”，“未批先建”行为明显符合法律规定的违法行为构成要件，属于不作为违法行为，应当依据《环境影响评价法》第三十一条规定予以处罚。

行为二：针对建设项目违反“三同时”制度的行为，我国法律以及生态环境部均进行了明确的规定，《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，因此，这一行为符合单独的违法行为构成要件，应当依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定直接予以处罚。

另外，对建设项目“未批先建”并已建成投入生产或者使用，同时违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为应当如何处罚，全国人大常委会法制工作委员会2007年3月21日作出的《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2号）规定：“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别作出相应处罚。”

因此，违反“三同时”制度并不是“建设”行为的持续状态，是环保设施应当验收而未验收建设项目就投入生产的“未验收”不作为和“投入生产”作为的叠加，从本质上讲，未批先建行为与未验先投行为违反了不同的制度，且是完全不同的行为，因此对“未评先建”和“未验先投”应当分别予以处罚。

这里还有一个问题，持续性违法行为是否有“终点”呢？违法行为是否有时效限制呢？《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”显然，持续性违法行为的追溯时限计算起点就是行为终点的时间点，案例一中A企业同时存在未批先建和未验先投两个违法情形，两种行为均处于持续性违法状态，然而两种行为的追溯时效起算点并不相同。

前面已经分析，未批先建是从建设行为终了的时间开计算两年的时效，而未验先投是从投入生产行为的终了时间开始计算（需考虑验收的期间）。生态环境部2018年2月22日发布环政法函[2018]31号《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》复函，按照这一思路明确了两类行为的法律适用问题：

针对“未批先建行为”，行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。因此，“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应不予行政处罚。

针对“未配套建设污染防治设施投产”行为，建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。

（三）连续性行为

“连续性的环境违法行为是在较长时间内反复实施同种行政违法行为的情形。从广义上说，连续违法包括以某种行政违法为常业或习性的违法。比如长期出租淫秽录像带作为谋生手段尚不构成犯罪的违法就是典型的常业违法。单独看，此类行为人的每一次出租行为均可构成一个个独立的违法行为，但因其进行的是同种类违法，所以法律上仍规定为一事。”“连续违法每次实施的违法行为必须属于同一违法形态”。[6]违法行为人实施的数个行为必须是独立的、性质相同的。

例如，案例三中C企业的在线监测数据显示在5月-6月内存在不同时段多次排放氮氨超标的废水，C企业的超标排放行为符合“连续性违法行为”的构成要件，是基于同一个目的实施的数个独立的排放行为，这些行为处于一个连续状态，每次中断是由于企业主观原因造成，如果对于每一次分别进行处罚，便会加重违法行为人的负担，并不符合执法根本目的。因此，这类行为在法律上应当认定为“一事”，这种情况下，执法机关应当依据《水污染防治法》第八十三条规定，采取一次处罚，由环保部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。如果环保部门已经责令改正并作出处罚后排污单位继续超标排放,则环保部门可以依据《水污染防治法》第九十五条实施按日连续处罚，这同样属于“客观原因”导致的中断，并不违反“一事不再罚”原则。

如果案例三中C企业在十几天内连续超标排放，是否也属于“连续性违法行为”呢？笔者认为，C企业在十几天内如果从未关闭排放口，也从未间断排放废水，这种情形更符合“持续性违法行为”的构成要件，而非“连续性违法行为”。

另外，关于“连续性违法行为”，连续“闯红灯”是一种典型的、特殊的连续性的行为，比如连续闯五次红灯将作出五次处罚，而不能按照“法定的一事”处罚一次，部分观点认为，这种处罚方式违反了一事不再罚原则。笔者认为，虽然从表面上看，闯红灯行为符合连续性违法行为的构成要件，但事实上有很大的差别，每一个实施闯红灯的行为，时间、地点均不同，同时每一次闯红灯的行为均已被监控记录，交警依此即可作出处罚，因此，第二次的违法行为发生在上一次违法行为处罚后，并不违反一事不再罚原则。

连续性违法行为与持续性违法行为不同，连续性违法行为是有时间间隔的多个违法行为。针对环境违法行为，如果环保部门已经责令改正并作出环境行政处罚后排污单位又发生同样的违法行为的, 则环保部门可以再次进行处罚，这个处罚决定导致“状态”的中断,属于持续性违法行为中断的客观原因，这种情况并不违反“一事不再罚”原则，另外，除了客观原因导致的中断外，持续性违法状态中断还包括主观原因，可以理解为“连续性的行政违法行为”。

（四）牵连性行为

牵连的违法行为是指行为相对人基于一个目的实施违法行为，其手段或结果又构成其他违法行为。例如，某工厂在生产过程中，故意闲置污染防治设施，导致烟尘等污染物超标排放，该企业存在闲置大气治污设施和烟尘超标排放两个违法行为，由于数个行为之间构成一个整体，闲置治污设施必然导致超标排放，如何处罚存在不同的观点，一种观点认为，依据借鉴刑法理论上的“牵连犯”，对牵连犯择一重论处，另一种观点认为牵连性违法行为应当实行并罚，笔者认为，在环境行政监管领域，目前处于污染攻艰期，全社会都期待尽快扭转污染严重的现象，因此环境行政监管追求的首要目标是效率，实现并罚更有助于实现效率目标。

（五）吸收性行为

吸收性的违法行为是指数个行为关系密切，前行为是后行为的必经阶段，后行为是前行为的必要结果。例如案例一中，当事人“将危险废物提供给无经营许可证单位收集、处置”行为，导致“未按照国家规定填写危险废物转移联单”行为的必然发生，构成两个违法行为，而前行为被后行为吸收，因此，应当从重处罚。

另外一种情形，例一中A企业未取得排污许可证，同时超标排放大气和水污染物，A企业虽然仅实施了一个违法行为，但实际上包含应当申领许可证而未申领的不作为与超标排放的作为，两种违法形态，符合两种违法行为的构成要件，本应做出两个行政处罚，然而法律对这类行为进行了特殊的规定，虽然从形态上看，符合两种违法行为的构成要件，但《水污染防治法》第八十三条第一款规定了无排污许可证排污的罚则，同时，生态环境部发布环办环监函〔2018〕719号《关于环境行政处罚过程中有关问题的复函》明确说明：排污企业未取得排污许可证，同时排放大气污染物和水污染物的，属于一个违法行为。现行的《大气污染防治法》和《水污染防治法》都对无证排污的行为规定了相同的处罚措施，因此，可以根据《大气污染防治法》或者《水污染防治法》予以处罚。因此，无许可同时排放大气和水污染物，对行为进行解析，即是应当申领排污许可证而未申领的不作为和排放污染物作为共同组成，而水污染物和大气污染物的排放许可记载在同一份排污许可证上，本质上违反的是排污许可制度，符合吸收性违法行为的构成要件，按照同一个违法行为进行处罚。

四、“一事不再罚”与法条竞合的区别及处理

对于“一事不再罚”的理解，不仅要依据违法行为的个数来判断，还需结合法条竞合及行政机关的管辖权限来理解。

法条竞合是指同一违法行为触犯两个以上不同的法律规范或导致两个以上的行政机关都享有行政处罚权的情形。法条竞合与上文同一违法行为中的“牵连性违法行为”、“吸收性违法行为”完全不同，法条竞合状态下，相对人只实施了一个违法行为，而牵连行为、吸收行为的事数为两个以上，仅是定性或处罚时认定为同一违法行为。因此，对行为的识别，应先识别是否同一行为，再考虑是否存在竞合。由于“法条竞合”只有一个违法行为，因此原则上只能处罚一次。

对同一违法行为，同一系统不同地域的行政机关都有管辖权时，应当遵循“先查处先处罚”原则，一个行政机关作出行政处罚决定后其他行政机关不得再做出处罚，除非法律另有规定。例如，造成跨行政区域的流域水污染的行政处罚案件，涉及多重地域管辖，应当遵循“谁先发现谁管辖”原则，实践中一般由污染行为发生地环境保护主管部门管辖。当然也存在不同系统的行政机关都对同一违法行为有执法和处罚权的情况，下面逐一讨论。

（一）同一行为同时违反两个以上法律法规，同一行政机关行使处罚权。

第一，发生法条竞合时，应当按照《立法法》关于法律冲突解决机制的规定选择法律适用，即首先适用上位法优于下位法原则，其次适用新法优于旧法原则，最后适用特别法优于普通法原则；同时行政机关采取竞合方式作出处罚决定，这种处理方式并不属于超越职权。[7]

第二，在不同的行政监管法律领域，会根据实践情况出台规范性文件对这种情形予以规定。例如在环境执法领域，原国家环保总局于2002年发布的《关于同一环境违法行为同时违反不同环保法规实施行政处罚的复函》就明确了对同一环境违法行为同时违反不同环保法规实施行政处罚时“环保部门对违法行为人可依照两种法律规定中处罚较重的规定，定性处罚。”因此，依据行政处罚“一事不再罚”的原则，应当依据处罚较重的规定进行处罚。例如，案例四D企业擅自焚烧化学废液，既违反《大气污染防治法》中焚烧有毒有害废物的规定，也违反了《固体废物污染防治法》中关于处置危险废物的规定，应当择一重处罚。

第三，同一违法行为违反了同一条法律法规的规定的多种违法情形时，处理方式与同一违法行为违反了不同法律规定相同，两个条款的处罚主体均为同一个行政机关，因此遵循一事不再罚原则，应当择一重处罚。

（二）同一行为同时违反两个以上法律法规，不同的行政机关可分别行使处罚权。

这一情形既涉及法条竞合，也涉及管辖竞合中的职能竞合。针对同一违法行为，不同职能的行政机关均有管辖权时，首先应当考虑法条竞合的处理规则。[8]在这种情况下，虽为同一个违法行为，但其所侵害的法益却并不相同，为了保障行政管理秩序，避免行政机关的职能分工混乱，应当由不同的行政机关分别依据不同的法律规范进行行政处罚，而不应采取“一罚”的方式。在行政管理活动中，原则上不能采取竞合方式作出行政处罚。

也就是说，一个违法行为同时违反了两个或者两个以上法律、法规的规定，它们分别将行政处罚权授予不同部门的行政机关行使的，某一部门的行政机关不能采取竞合方式作出行政处罚决定，如果采取竞合的方式作出行政处罚决定的，即属超越职权。例如，某公司出售了冒用他人商标的假药，分别违反了《商标法》和《药品管理法》的规定，根据这两部法律的规定，对违反商标法的行为，由工商行政管理部门处罚，对违反药品管理法的行为，由卫生管理部门处罚。如果工商行政管理机关同时适用商标法和药品管理法的有关规定作出处罚决定，即属于超越职权的行为[9]。

五、结语

“一事不再罚”原则一直是行政执法领域中热议的焦点问题，在环境执法领域，随着2015年新修订的《环境保护法》施行，《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》等单行法的修订，对环境违法行为的处罚有较大幅度的提高，因此对执法也提出更高要求，正确适用法律，确保“罚当其过、过罚相当”，是推进生态文明法治的具体体现，是对让每一位百姓从个案中感受到公平正义的实践，是体现执法为民、改善生态环境为人民的实践，也是用实际行动回应“环保不一刀切”、为环境执法树立正面形象的时机。环境行政处罚中结合客观事实和法律事实，目光不断地在两者之间往复，将其拉近，识别违法行为的“形态”与“个数”，正确适用一事不再罚和处理好法条竞合问题，使每一个环境行政执法案件都能体现公平公正。

同时，由于《行政处罚法》对“一事不再罚”仅有原则性的规定，建议环境领域的法律在修订时，对这一原则进行制度化规定，明确界定何为一事，从立法源头解决问题，才能从根本上杜绝处罚过重或过轻的问题。

[1] 注释（论文）：何乃忠：《试论一事不再罚原则》，《现代法学》，1993 年第1 期。

[2] 注释（论著）：朱新力：《行政法基本原理》，浙江大学出版社1995 年版，第190 页。

[3] 注释（论著）：全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室编著：《< 中华人民共和国行政处罚法> 释文》，法律出版社1996 年版，第67 页。

[4] 注释（论著）：罗文燕：《行政处罚概论》，杭州大学出版社1997年版，第110页。

[5] 注释（论文）：林明昕：《论行政法中的“单一行为”之概念》，载王必芳主编：《2008 行政管制与行政诉讼》，“中央研究院”法律学研究所筹备处2009年版，第61页。

[6] 注释（论文）：朱新力：《论一事不再罚原则》，《法学》,2001年版第11期，第19页。

[7] 注释（论著）：蔡小雪主编：《行政审判与行政执法实务指引》，人民法院出版社2009年版，第617～618页。

[8] 注释（论文）：朱新力：《论一事不再罚原则》，《法学》,2001年版第11期，第19页。

[9] 注释（论著）：蔡小雪主编：《行政审判与行政执法实务指引》，人民法院出版社2009年版，第617～618页。

来源：阳光时代法律观察