说法 | 违法行为发生在旧法期间，新法实施后的处罚从新还是从旧？

说法一：此类案件我们这里已有争议了，省、市、县环保部门都认为应当适用新条例，当地法院及法制办却认为要适用旧条例。理由是依据2004 年最高法印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会议纪要》通知（以下简称《会议纪要》）。《会议纪要》中“ 关于新旧法律规范的适用规则”指出，根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。

说法二：本案中，违法行为发生在旧法期间，环保部门在新法实施后才作出处罚。我理解违法行为从旧法一直持续到新法生效实施，理所当然适用新法，并不适用《会议纪要》规定的情形。

说法三：这是一个持续性违法行为如何适用法律的问题。中国行政法本身的不完善在环境领域得到了最全面的体现。个人认为违法行为持续至新法生效，适用新法。如果新法前终止了违法行为，未超过两年适用旧法。

说法四：此案可以参考原环境保护部2018 年2 月《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》，其中提到，“对违反环保设施‘三同时’验收制度的处罚，不受‘未批先建’行政处罚追溯期的影响。建设项目违反环保设施‘三同时’验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施‘三同时’验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使‘未批先建’违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施‘三同时’验收制度的违法行为依法作出处罚，不受‘未批先建’违法行为行政处罚追诉期限的影响。”

说法五：环境法与一般法的重要区别之一就是，一般法强调行为的“发生”（例如刑法第十二条），而环境法上的行为“持续”更为普遍（未批先建和未验先投均是）。因此，环境法的“ 从旧兼从轻”原则需要考虑行为的“ 持续性”，这需要全国人大、最高法、生态环境部，从环境法的特殊性上加以考量。

说法六：“从旧兼从轻”原则，往大了说是保障人权，往小了说就是“ 保护被处罚人”，这一原则的出发点是“人”，而不是行为本身，也是环境领域自我视野中的“环境污染”！因此，环境法领域适用这一原则必须慎重，如果各地理解不一，可能会造成某种混乱。

说法七：《环境行政处罚办法》第二十二条第四款规定，违法行为处于连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中如果违法行为持续到新法实施后，应该如何适用法律呢？

说法八：本案关键问题是“未验先投”行为是否是持续性行为。

“从旧兼从轻”原则是新法优于旧法的例外

笔者认为，本案的争议焦点是从旧兼从轻原则如何在环境行政处罚领域的准确理解适用问题。

我国现行行政立法对新旧法律适用如何衔接的基本原则没有明确规定。随着《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》等多部环境法律的相继修改，对同一个问题，新旧法律的规定有较大变化。在新旧法律实施的过渡期，如何把握法律适用的基本原则，实践中出现了不同理解。

鉴于此问题具有一定代表性，是各级环保部门执法中的常见问题，有必要对“从旧兼从轻原则”如何在环境行政处罚领域的理解适用问题进行探讨。笔者结合前述“未验先投”案例，浅谈自己的观点，仅供大家参考。

“从旧兼从轻”原则相关法律规定梳理

《立法法》第九十二条规定：“ 同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”第九十三条规定：“ 法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”

《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”

1998 年11 月29 日施行的《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定：“ 违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10 万元以下的罚款。”

2017 年10 月1 日施行的新《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定：“ 违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20 万元以上100 万元以下的罚款；逾期不改正的，处100 万元以上200 万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5 万元以上20 万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”

根据上述法律规定，新的规定与旧的规定不一致的，应优先适用新的规定，即“ 新法优于旧法”。

笔者认为，“从旧兼从轻”原则是新法优于旧法原则的例外，其适用应具备两个前提条件，即：一是违法行为发生并终了在旧法生效期间，行政机关在新法实施后才发现该违法行为。二是旧法的规定更有利于保护公民、法人和其他组织的权利和利益。

为什么本案不符合“从旧兼从轻”适用条件？

本案中，C 区人民法院根据“ 从旧兼从轻”原则，认为B 公司违法行为发生在新修订的《建设项目环境保护管理条例》前，作出的行政处罚在新法实施后，A 区环保局应适用旧的《建设项目环境保护管理条例》进行处罚，进而以适用法律错误为由撤销《行政处罚决定书》，并责令依法重新作出行政处罚决定。

笔者认为，本案并不符合“从旧兼从轻”原则的适用条件，C 区人民法院作出的判决值得商榷。理由如下：

一是本案环境违法行为发生在旧法适用期间，但延续至新法实施之后。

如前所述，“从旧兼从轻”原则的适用条件之一，是违法行为发生并终了在旧法生效期间，行政机关在新法实施后才发现该违法行为。

但是，本案中B 公司涉案项目于2014 年12 月建成后擅自投入投产，其需要配套建设的环保设施也一直未经验收，且其环境违法行为状态从旧的《建设项目环境保护管理条例》生效期间，一直持续到2017 年10 月1 日新修订的《建设项目环境保护管理条例》生效。

并且，截至2018 年3 月A 区环保局进行现场执法检查时，该公司仍未主动停止环境违法行为，也未消除环境违法状态，其环境违法行为仍处于持续状态，并未“终了”。

因此，鉴于B 公司环境违法行为一直持续到新法生效，且“未验先投”环境违法行为已长达3年之久，其理应承担法律责任受到行政处罚。

综上，根据立法法规定的新法优于旧法原则，A 区环保部门适用新修订的《建设项目环境保护管理条例》有关规定，对B 公司涉案项目未验先投环境违法行为，在法律规定的20 万元以上100 万元以下幅度范围内，给予最低20 万元行政处罚的行为并无不当。

二是适用旧法并不利于保护相对人的权利和利益。

如前所述，“从旧兼从轻”原则的第二个适用条件是旧法的规定更有利于保护公民、法人和其他组织的权利和利益。

本案中，按照C 区人民法院作出的判决，A 区环保局需依据旧的《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定重新作出行政处罚，即：必须责令停止生产或者使用，并可以处10 万元以下的罚款。但是，根据新修订《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，对此类环境违法行为只需处20 万元以上100 万元以下的罚款即可；对造成重大环境污染或者生态破坏的，才责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。

我们看到，若此案适用旧法进行处罚，环保部门必须责令企业停止生产直至完善环保验收手续，若企业无法完善手续则必须一直处于停产状态，无限期的停产将对企业造成更大的经济损失，甚至导致企业破产关闭。若适用新法，只需缴纳一定罚款，只要未造成重大环境污染或者生态破坏，环保部门不会责令停止生产或者使用。

此外，根据《环境行政处罚办法》第十条有关规定，环境行政处罚的种类包括警告、罚款、责令停产整顿、责令停产停业关闭、暂扣吊销许可证或者其他具有许可性质的证件、没收违法所得没收非法财物、行政拘留等。

因此，对行政处罚中“从轻”的理解，应当综合考虑环保部门作出的环境行政处罚不同种类，对企业权利和利益可能造成的负面影响，不应简单以“罚款”数额多少来认定“从重”或“从轻”。

而对本案来说，适用旧法必须责令企业停止生产或者使用，并不利于保护相对人的权利和利益，适用新法反而更有利于保护相对人的权利和利益。

综上所述，本案中，B 公司违法情形并不适用“从旧兼从轻”原则。A 区环保局对B 公司作出的行政处罚并无不当，C 区人民法院作出的判决值得商榷。