《中央企业合规管理指引》（试行）解读

发布背景

2018年11月2日，国务院国有资产监督管理委员会（“国资委”）发文（国资发法规【2018】106号），重磅发布《中央企业合规管理指引》（试行）（以下简称《指引》）。

早在2006年，中国银监会颁布《商业银行合规风险管理指引》。2007年，中国保监会颁布《保险公司合规管理指引》。中央企业的合规管理，率先在金融行业开展、发展和成熟，并积累了丰富的经验。

2015年12月8日，国资委《关于全面推进法治央企建设的意见》（国资发法规【2015】166号），明确要求中央企业加快提升合规管理能力，研究制定统一有效、全面覆盖、内容明确的合规制度准则，加强合规教育培训，形成全员合规的良性机制，建立法律、合规、风险、内控一体化管理平台。2016年，国资委就组织中国石油、中国移动、东方电气集团、招商局集团、中国中铁等五家中央企业开展试点工作，以期借鉴国内外合规管理的先进经验，为企业在参与国际市场竞争以及“一带一路”建设过程中加强合规管理提供良好示范。

2017年12月29日，中国国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会发布了ISO 19600《合规管理体系 指南》（GB/T 35770-2017）（以下简称《合规管理体系指南》），成为中国企业开展合规管理的重要指导性文件。

今年5月28日，国资委就《中央企业合规管理指引》（试行）征求意见稿向有关中央企业广泛征求意见。

《指引》的发布，水到渠成，势在必行。

一、大合规理念

《指引》运用了企业大合规理念来指导和规范企业合规管理。

《指引》（第四条第一款）将全面性原则确立为企业合规管理的第一大原则，要求合规管理覆盖企业各业务领域、各部门、各级子企业和全体员工，贯穿决策、执行、监督等各个环节。

《指引》强调建立全面合规管理体系，对合规管理体系的各构成要素进行了全面规定，包括：合规组织，合规制度，合规风险管理，合规审查，合规评审，合规考核评价，合规培训，违规举报、调查和问责，合规报告，合规管理信息系统，企业合规文化，重点合规领域等。

二、合规规范（第二条）

《指引》第二条规定的合规规范，包括法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等。

与《合规管理体系指南》相比较，《指引》所述合规规范增加了国家条约、规则，但没有包括相关标准、合同或道德准则。《指引》合规规范定义所述章程，包含了但明显广于有效治理原则。

（《合规管理体系指南》将合规规范定义为法律法规及监管规定、相关标准、合同、有效治理原则或道德准则。）

三、合规管理原则（第四条）

《指引》第四条规定了合规管理的四大原则，即全面性原则、责任性原则、协调性原则和客观独立性原则，成为中央企业合规管理的重要指南。

全面性原则，要求将合规要求覆盖各业务领域，各层级（包括各部门、各级子企业和分支机构）和全体员工，以及全流程（包括决策、执行和监督）。

责任性原则，要求企业主要负责人将加强合规管理作为履行推进法治建设第一责任人；建立全员合规责任制，明确管理人员和各岗位员工的合规责任并督促有效落实。

协同性原则，要求合规管理与法律风险防范、监察、审计、内控、风险管理等工作相统筹、相衔接，确保合规管理体系有效运行。

客观独立性原则，要求严格依照法律法规等规定对企业和员工行为进行客观评价和处理，合规管理牵头部门独立履行职责，不受其他部门和人员的干涉。

四、合规组织及管理职责（第二章）

《指引》第二章构建了由七个层级构成的合规管理组织架构，即董事会、监事会、经理层、合规委员会、合规管理负责人（即合规总监）、合规管理牵头部门（即合规部）以及业务部门。

在合规组织方面，《指引》的第一大特点是要求中央企业设立合规委员会，与企业法治建设领导小组或风险控制委员会等合署，承担合规管理的组织领导和统筹协调工作，定期召开会议，研究决定合规管理重大事项或提出意见建议，指导、监督和评价合规管理工作。

第二大特点是，《指引》强调了业务部门作为合规的责任主体及合规风险防范第一道防线的地位和作用。《指引》第十一条规定，业务部门负责本领域的日常合规管理工作，按照合规要求完善业务管理制度和流程，主动开展合规风险识别和隐患排查，发布合规预警，组织合规审查，及时向合规管理牵头部门通报风险事项，妥善应对合规风险事件，做好本领域合规培训和商业伙伴合规调查等工作，组织或配合进行违规问题调查并及时整改。

第三大特点是，《指引》还规定监察、审计、法律、内控、风险管理、安全生产、质量环保等相关部门，在各自职权范围内履行合规管理职责。我国在不同时期颁布了《中央企业内部审计管理暂行办法》（国资委2004）、《中央企业全面风险管理指引》（国资委2006年）、《企业内部控制指引》（财政部、审计署、保监会、银监会、证监会2010年）、《企业法律风险管理指南》（国家标准化管理委员会2012年）、《监察法》（2018）等。中央企业需要根据这些法律、法规的规定，按照合规管理协同性原则，协调好企业内部各部门与合规部门在合规管理方面的职责及其履行。

五、合规管理重点（第三章）

《指引》强调加强重点领域的合规管理，包括市场交易、安全环保、产品质量、劳动用工、财务税收、知识产权、商业伙伴等。

《指引》强调加强重点环节的合规管理，包括制度制定环节、经营决策环节和生产运营环节。

《指引》强调加强重点人员的合规管理，包括管理人员、重要风险岗位人员以及海外人员等。

《指引》还特别强调企业海外投资经营行为的合规管理，要求：(一)深入研究投资所在国的合规规范；(二)健全海外合规经营的制度、体系、流程，重视开展项目的合规论证和尽职调查，依法加强对境外机构的管控，规范经营管理行为；（三）定期排查梳理海外投资经营业务的风险状况，重点关注重大决策、重大合同、大额资金管控和境外子企业公司治理等方面存在的合规风险，妥善处理、及时报告，防止扩大蔓延。

六、合规管理运行（第四章）

《指引》在第四章中，将合规管理制度、合规风险管理、合规审查、合规评审以及违规举报、调查和问责等合规管理体系构成要素归纳为合规管理运行，并做了原则性规定。

七、合规管理保障（第五章）

《指引》第五章，将合规考核评价、合规管理信息系统、合规培训、合规报告、企业合规文化建设等合规管理体系构成要素归纳为合规管理的保障，并做了原则性规定。

后记：

1、《指引》对中央企业的合规管理提出了全面、系统、务实、严格的要求，将成为中央企业合规管理的重要指南。可以预示，《指引》颁布施行后，将首先在中国央企和国企全面铺开，并为其它所有制企业所广泛借鉴和采用。《指引》将成为我国依法治企的加速器，也将成为中国企业合规管理发展的重要里程碑。

2、《指引》仅对合规管理体系各构成要素做了原则性的规定。如何进行企业合规管理体系的搭建，如何开展合规风险管理（合规风险的识别、分析评价、应对和持续改进），如何在合规风险管理的基础上制定企业的合规管理总体指南以及具体的合规管理制度，如何建立法律、合规、风险、内控一体化的管理平台，如何将合规管理融入企业业务及经营、各相关部门如何分工合作、协调融合等，是一长期、复杂的课题。

来源：郭青红