昆明市规范城镇化土地管理工作实施意见(试行)

昆明市人民政府关于印发昆明市规范城镇化土地管理工作实施意见（试行）的通知 （昆政发〔2012〕9号） 各县（市）、区人民政府，市政府各委办局，各国家级、省级开发（度假）园区，各直属机构： 　　《昆明市规范城镇化土地管理工作的实施意见（试行）》已经市人民政府同意，现予以印发，请认真遵照执行。 　　二○一二年二月十三日 　　昆明市规范城镇化土地管理工作的实施意见（试行） 　　按照《中共昆明市委昆明市人民政府关于统筹城乡发展加快城乡一体化的实施意见》（昆发〔2010〕1号）、《昆明市人民政府关于印发推进城乡一体化工作配套文件的通知》（昆政发〔2010〕8号）以及《昆明市全域城镇化建设试点土地综合整治项目管理办法（试行）》（昆全域办发〔2011〕4号）和《昆明市全域城镇化建设试点城乡建设用地增减挂钩实施办法（试行）》（昆全域办发〔2011〕5号）等文件精神，全市积极推进城镇化建设工作，并取得了一定成效。为切实把统筹城乡发展、加快形成城乡一体化发展新格局作为昆明跨越式发展的中心任务，进一步严格和规范城镇化推进中的土地管理工作，提升土地节约集约利用水平，强化土地在城镇化实施过程中的平台和基础作用，结合昆明实际，制定本实施意见。 　　一、指导思想和基本原则 　　（一）指导思想 　　坚持以科学发展观为统领，深入贯彻党的十七大、十七届三中全会精神，落实省委、省政府“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的总体要求和市委、市政府“三重三置换和三区联动”的工作部署，紧扣提升全市城镇化，以城乡建设用地增减挂钩和土地综合整治为平台，以建设山地城镇推进低丘缓坡土地综合开发利用为抓手，以优化土地资源配置为手段，强化政府引导，社会参与，以市场化的方式加快工业和农业向园区集中、商铺向市场集中、居住向小区集中、农民向城镇集中，使城乡建设用地结构和布局更加合理，实现基本农田面积不减少且质量有提升，着力解决城镇化进程中缺地、新农村建设缺钱、耕地保护缺动力、城乡统筹缺抓手的难题，为昆明科学发展新跨越奠定坚实基础。 　　（二）基本原则 　　--坚持规划引导、节约集约。以保护坝区耕地建设山地城镇为契机，充分做好土地利用总体规划、城镇建设规划、林地保护利用规划以及其他专项规划的衔接，进一步细化和优化全市城镇化发展的思路和方向，高起点、高标准、高要求编制土地综合整治规划和其他专项规划，积极用规划引导城镇及产业项目由占用坝区耕地和外延式扩展向山地和内涵式发展转变、农民居住由自然形态向规划形态转变，实施田水路林村综合整治，推动土地节约集约利用。 　　--坚持城乡统筹、保护耕地。城镇化进程中要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，切实把城市与农村、城镇居民与农村居民进行整体统筹谋划，加大坝区耕地特别是基本农田保护和农业产业结构调整力度，优化城乡用地布局，统筹处理好城乡建设与保护耕地特别是保护坝区优质耕地的关系。 　　--坚持政府主导、市场运作。发挥政府的引导作用，聚集部门力量，依法按程序积极稳妥地推进城中村用地、宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地、工矿废弃地等农村集体建设用地整理和整治工作，盘活散乱、废弃、闲置和低效用地，实施田水路林村综合整治。整合涉农资金，积极引入市场机制参与农村土地综合整治，促进农村土地综合整治项目的顺利推进。探索建立农村集体建设用地和城市建设用地指标交易平台，并允许在本行政辖区范围内公开流转的工作机制。 　　--坚持尊重民意、维护权益。要始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法有偿的原则。依法维护农民和农村集体经济组织的主体地位，保障农民的知情权、参与权和受益权。综合整治腾退的农村建设用地，要优先复垦为耕地；经批准可以将节约的指标调剂给城镇使用，但其土地增值收益必须及时全额返还农村，切实做到农民自愿、农民参与、农民满意。 　　二、严格和规范城镇化推进中土地资源管理工作 　　（三）强化土地利用总体规划及各专项规划的引导和调控作用。土地利用总体规划是政府调控土地资源配置，保障经济社会协调发展和科学引领全市城镇化的重要手段。按照省委、省政府保护坝区农田建设山地城镇的要求，积极调整和完善县乡土地利用总体规划，在形成成果的基础上，迅速启动《低丘缓坡土地综合利用开发专项规划》和《项目区试点规划》，推进“耕地下坝、城镇上山”。同时，各专项规划要做到全覆盖并与土地利用总体规划相协调、相衔接。统筹编制城镇规划体系，完善市域、县域、市区、县城、建制镇向村一级延伸的总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划和其他林地保护利用等专项规划编制。高起点、高标准编制《昆明市土地综合整治专项规划》、《城乡建设用地增减挂钩专项规划》，要通过土地利用总体规划及各专项规划积极引导和调控城镇发展、农村土地综合整治工作，确保区域发展协调统一和全市城镇化的有序推进。 　　（四）严格落实耕地保护目标。按照主体明确、责任明晰、监督有力的原则，建立以政府为责任主体、各有关部门联动监管、社会广泛参与的耕地保护共同责任机制。强化坝区耕地保护，原则上将坝区80%以上的现有优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地划为永久基本农田，实行特殊保护。建立基本农田保护的重点区、集中区，健全永久基本农田有关图表册、基本农田数据库，设立统一标识牌并落实到地块。严格执行建设占用耕地补偿制度，杜绝占优补劣、占坝补山等降低耕地质量的不良现象。实行差别化的耕地占补平衡政策，提高使用坝区土地特别是耕地的成本。 　　（五）提升资源节约集约利用水平。鼓励通过存量建设用地挖潜、土地整理、开发利用未利用地和废弃地等解决小城镇建设用地。按照“居住向新型居住社区集中、工业和现代农业向新型产业园区集中、商贸及服务业向新型商贸服务区集中、有条件的农民向城镇集中”的要求，立足自身资源禀赋和优势特色，优化土地利用功能分区和定位，调整和优化城乡用地结构和空间布局，充分利用农村居民点（迁村并点后原村庄占地）、空心村（村内和周边长期不用的空闲地、闲置两年以上或废弃宅基地、建筑物、构筑物占地）以及工矿废弃地和砖瓦窑等用地，提高资源利用效率，促进资源节约集约利用。 　　（六）优化和合理配置土地资源。要严格按照土地利用总体规划确定的建设用地规模和年度土地利用计划提供城乡建设用地。项目规划要加强沟通衔接，优化资源配置，合理安排生产、居住、生态用地，统筹耕地保护、生态环境保护和产业发展、村庄建设、交通水利等基础设施建设，统筹文化、教育、卫生、社保等公共事业发展。既要考虑当前和近期，又要为未来发展留足空间，特别是在推进城镇和工业上山过程中，要坚持生态优先，因地制宜，宜建则建、宜林则林、宜草则草，合理安排建设用地，科学留置绿色空间，实现土地开发利用与生态建设的和谐统一。 　　（七）盘活建设用地挖掘存量空间。加强计划指标台账管理，将年度计划指标的核拨、使用与土地征收和供应情况挂钩。依据上一年度土地管理的绩效和土地利用计划实施情况落实奖惩，对上一年度征地率（完成征地面积与批准用地面积的比率）达不到60%、供地率（完成供地面积与批准用地面积的比率）达不到40%的县（市）区和开发（度假）区，相应扣减下一年度的土地利用计划指标。对征地率和供地率完成较好的县（市）区和开发（度假）区，适当给予指标奖励和调剂。鼓励盘活存量建设用地，对批而未征、征而未供、供而未用的土地，采取调整区位、改变用途、等价置换、有偿收回重新出让和纳入政府储备等措施，及时予以重新利用。凡利用存量建设用地的项目，不受用地计划指标的限制，优先办理有关手续。 　　（八）积极推进城乡建设用地增减挂钩和土地综合整治拓展增量空间。坚持统筹规划、整合资源、整体推进的原则，以耕地面积增加、建设用地总量减少、农村生产生活条件和生态环境明显改善为目标，规范推进以田、水、路、林、村为内容的农村土地综合整治工作。要充分利用国土资源部将云南省列为全国开展低丘缓坡土地综合开发利用试点的契机，结合全市城镇化工作，全力推进农村土地和山地综合整治工作。综合整治腾退的农村建设用地，要优先复垦为耕地，规划继续作为建设用地的可作为农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设以及农村非农产业用地。城乡建设用地增减挂钩富余部分建设用地，可作为结转或周转指标安排使用，也可在本行政辖区范围内公开流转，流转收益的60%应优先用于项目区拆迁、整理和建设。 　　（九）建立农村集体建设用地腾退指标公开流转制度。探索建立农村集体建设用地和城市建设用地指标公开流转交易平台。腾退指标包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦产生或者拆旧建新后剩余复垦的耕地，按程序验收合格后，其置换出的农村集体建设用地指标，可以在本行政辖区范围内公开流转。腾退指标交易收入全部返还项目区，用于项目区拆迁补偿安置、“田、水、路、林、村”综合整治改造，以及农业产业结构调整、农村公共就业服务体系和农村社会保障体系建设等工作。通过腾退指标交易的农村集体建设用地，可以纳入新增建设用地计划，增加等量的城镇建设用地，用于城市和重点中心镇的建设，以及重点基础设施建设。 　　（十）用好用活国家和省的相关政策。在推进全市城镇化和保护坝区建设山地城镇过程中，要将建设用地上山所形成的城镇组团所需要增加的基础设施用地可适当增加建设用地规模、利用低丘缓坡建设向国家争取专项建设用地计划指标、征转分离、项目区中保留的地貌景观和生态保护用地可“只征不转”、试点项目区在实施土地平整后到建设项目开工前暂不进行地类变更，待项目建成后再按规划进行地类变更、经批准的城镇批次和产业建设用地占用25度以上劣质坡耕地的不计入补充耕地范围、对使用未利用地的工业项目土地出让金可按最低价标准的10%-50%执行、对在宜建山地开发建设配套水电路等基础设施的免交新增建设用地土地有偿使用费、对符合国家产业和供地政策及单独选址条件的建设项目可一并上报项目的征转供土地审批手续等政策措施实施好运用好，保障和促进全市城镇化建设工作快速推进。 　　（十一）切实维护好群众的合法权益。要始终把维护农民权益放在首位，坚持以提高人民群众生活质量和人居环境质量为目标，对涉及的相关规划、政策措施、建设项目要广泛听取和征求群众意见，科学论证，赢得群众的支持和拥护。要健全和完善征地补偿安置措施，积极探索农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置、住房安置、社保安置等多种安置补偿途径，解决好失地农民生产生活问题。涉及征占用农民土地的，要依法按程序给予农民合理补偿，使城镇化建设成果惠及全市人民。 　　三、严格规范城镇化推进中建设用地增减挂钩和土地综合整治工作 　　（十二）规范推进增减挂钩和土地综合整治工作。要依据土地利用总体规划，统筹规划农民新居，合理设置建新、拆旧项目区，确保项目区内建设用地总量有减少、布局更合理、耕地面积有增加、质量有提高、农村生产生活条件和生态环境明显改善。组织开展增减挂钩，必须符合土地利用总体规划和土地综合整治规划，纳入土地利用年度计划。要建立规范的项目区管理制度、挂钩指标使用管理制度、档案管理制度和土地权属管理制度，确保项目区的设立、批复、实施、验收等规范有序，项目区的各种文字、图表、声像等资料得到有效地保护和利用，农民的土地财产权利得到保障。坚决扭转重建新、轻拆旧，重城镇、轻农村，单一解决城镇建设用地供需矛盾的倾向。坚决纠正拆旧腾空土地复垦不到位问题。坚决纠正没有留足农村发展用地空间而全部调剂到城镇使用等问题。严禁以增减挂钩和综合整治为名，擅自突破土地利用总体规划和年度计划，扩大城镇建设用地规模。严禁在农村土地整治中，违法调整、收回和强迫流转农民承包地。 　　（十三）严禁以各种名义擅自开展土地置换等行为。在推进全市城镇化过程中，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩。要坚持局部试点、封闭运行、规范管理、结果可控，未经批准不得擅自开展或扩大范围。严禁在批准之外，以各种名义开展城乡建设用地调整使用。严禁擅自开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为。 　　（十四）严防不切实际进行大拆大建。要坚持因地制宜、量力而行、试点探路、循序渐进的原则，与区域经济社会发展实际、城镇化进程和农村人口转移相协调，遵循城镇发展规律，区分城镇规划区内、城乡结合部、城中村、空心村、闲置宅基地、四退三还等不同情况，科学论证，有针对性地制定整治工作方案，切不可不顾客观实际一刀切。要尊重农民意愿并综合考虑农民的生产生活成本、实际承受能力等，防止不顾条件盲目推进、大拆大建和强迫农民住高楼的行为。 　　（十五）严禁侵害农民权益。开展增减挂钩和土地综合整治工作，要充分听取当地农村基层组织和农民的意见，确保农民有效参与，做到整治前农民同意，整治中农民参与，整治后农民满意。增减挂钩项目必须遵守“先安置、后拆迁；先复垦、后使用”的原则。项目规划、住宅设计、农田整理方案等涉及群众利益的问题，必须举行公告、公示、听证、论证，凡涉及土地调整互换使用的，未征得农村集体组织和农民同意，不得强行立项。凡涉及土地所有权、使用权、承包经营权等权属调整和利益分配的，项目所在地要编制土地权属调整方案，取得相关权益人认可后，经县（市）区政府批准实施，做到产权清晰、界址清楚、面积准确。村庄整合改建社区，涉及占用国有土地的，依法向产权人颁发国有土地使用证。原则上建新区安置房土地要征收为国有，征收土地应在省国土资源厅批准增减挂钩项目区实施规划后半年内一次性申报，需征收土地的位置、面积等必须与省国土资源厅批准的增减挂钩实施规划一致。安置房土地征为国有后，以划拨（保障性住房）或出让（限房价、竞地价、限对象）方式供应，依法按程序办理国有土地使用证和房产证。市发改、住建等部门要积极探索建立健全安置房相关配套政策并列入年度保障计划；涉及占用集体土地的，依法向产权人颁发集体土地使用证。权属调整中坚持“三个不变”，即社区居民的原集体经济组织成员身份不变，原集体经济组织的债权债务不变，土地承包经营关系不变。 　　（十六）安置补偿资金要足额到位。要强化资金的管理和使用，凡涉及增减挂钩和农村土地综合整治项目的资金，必须实行专款专用、专账管理、专项核算、封闭运行。凡涉及农户资金、费用事项必须事先以户为单位列明清单，张榜公布，并作为项目审批的必备要件。要按照与农户签订的协议，足额补偿到位。要对增减挂钩涉及到的资金使用进行实时监督和审计，避免资金挪用、截留。 　　（十七）实行“一张图”管理。要建立项目区数据库，实现拆旧区、安置区、建新区信息的统一管理。要建立完善增减挂钩项目区和农村土地综合整治项目网上备案制度，对增减挂钩和农村土地综合整治项目的实施情况，试行网络直报备案，并及时向社会公示，接受公众和社会监督。 　　四、保障措施 　　（十八）加强组织领导。以城乡建设用地增减挂钩和土地综合整治为平台的城镇化建设工作是一项系统性、全局性工作，涉及到经济社会发展的诸多领域。市、县（市）区、乡（镇）各级政府要高度重视，以统筹全市城镇化发展、全面建设小康社会为目标，切实加强组织领导。市级成立城乡建设用地增减挂钩和土地综合整治领导小组及办公室，由市政府主要领导任组长，分管国土资源和农业农村工作的副市长任副组长，各开发（度假）区管委会、县（市）区政府主要领导、相关市级部门主要负责人为成员，统筹协调全市城乡建设用地增减挂钩和土地综合整治工作。各开发（度假）区管委会、县（市）区政府也要对应成立领导机构，列入“一把手”工程。 　　（十九）整合涉农资金和提高使用效益。市级设立昆明市建设用地增减挂钩和土地综合整治以奖代补专项资金，引导和规范民间资本参与城镇化推进中建设用地增减挂钩和土地综合整治工作。积极探索建立耕地保护基金。各开发（度假）区管委会、县（市）区政府在预算中要引导和聚合耕地质量补偿费、耕地开垦费、土地出让部分收益、腾退指标收益，以及农业综合开发、中低产田改造、扶贫、退耕还林、移民搬迁、农村道路建设、水利建设等公共服务设施建设项目资金，保持渠道和用途不变，实行专账管理，统筹集中使用，切实提高各项资金综合使用效益。 　　（二十）严格审查验收和监督管理。各级国土资源部门要严格增减挂钩和土地综合整治项目审查、检查、考核和验收工作。要对增减挂钩和土地综合整治项目实行全程监管，项目实施过程中将工程内容、质量要求、施工进度、完成时限等进行挂牌公示。纪检监察部门要加强对项目实施、资金使用进行专项监督，及时查处在农村土地综合整治工作中的违法违纪行为。市发改、住建、国土、监察等部门以及当地政府要对建新区安置房用地供应、房屋分配等加强监管。同时，充分发挥村组干部、村民代表的监督主体作用，聘请村民代表全程参与监督工作。 　　（二十一）做好农村集体土地和集体建设用地确权。农村集体土地和集体建设用地确权是市政府推进我市城镇化建设的一项重大基础性工作，各开发（度假）区管委会、县（市）区政府要将其列为年度目标责任进行考核。充分利用第二次土地调查成果，全面准确掌握农村土地利用现状、土地分类面积和土地权属状况，分类对集体土地所有权、集体建设用地使用权（含宅基地）确权。其工作经费纳入财政预算，力争用3年时间实现确权全覆盖。 　　（二十二）强化国土资源执法监察。要充分发挥土地执法共同责任机制的作用，完善问题发现和查处机制，强化监督检查，及时纠正发现的问题。要严肃查处不符合土地利用总体规划未经批准擅自开展增减挂钩，或超范围开展增减挂钩或擅自扩大挂钩周转指标规模，以及违反规定占用坝区耕地等违法违规行为，并严肃追究有关人员的责任。 　　（二十三）加大宣传引导力度。要发挥舆论导向作用，利用广播、电视、报纸、网络等媒体，采取多种方式大力宣传开展城乡建设用地增减挂钩试点、农村土地综合整治以及建设用地上山工作的重要意义和成效，营造建设用地增减挂钩和土地综合整治工作的良好氛围。 ------End------