（宁波市）关于切实推进节约集约利用土地的实施意见

宁波市人民政府关于切实推进节约集约利用土地的实施意见 （甬政发〔2008〕72号） 各县（市）、区人民政府，市政府各部门、各直属单位： 　　为贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）和《浙江省人民政府关于切实推进节约集约利用土地的若干意见》（浙政发〔2008〕3号）精神，切实推进节约集约利用土地，促进我市经济社会又好又快发展，提出如下实施意见： 　　一、推进节约集约利用土地的重要意义和总体要求 　　（一）重要意义。节约集约用地是贯彻落实科学发展观的客观需要，是有效解决我市土地供求矛盾的重要举措，是调整优化经济结构、转变经济发展方式的重要抓手，是建设资源节约型和环境友好型社会的重要内容。大力推进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的新路子，事关我市经济社会又好又快发展的大局，事关子孙后代生存的根基。各地、各部门要从战略和全局的高度，充分认识节约集约用地的重要意义，采取更加积极和有力的措施，切实推进节约集约用地工作。 　　（二）总体要求。通过推进节约集约利用土地工作，进一步树立保护保障理念、节约集约理念、维权维稳理念和依法依规理念，着重加强城市基础设施用地、商服用地、城镇住宅用地、工业用地和农村建设用地等五类用地的管理，着力形成规划引导机制、市场调节机制和依法管理机制，将节约集约用地的要求落实在政府决策中，落实到各项建设中，达到“控制总量，用好增量，盘活存量，提高质量”的土地利用目标，努力走出一条符合我市实际、科学高效的土地利用新路子。 　　二、加强土地利用总体规划的编制和实施管理 　　（三）做好新一轮土地利用总体规划的编制工作。规划是建设的先导，规划节约是最大的节约。要按照“守住耕地红线，节约集约用地”的要求，认真搞好新一轮土地利用总体规划的编制工作，确保上级下达的耕地保有量和基本农田保护面积不减少，建设用地总规模不突破。通过编制新一轮土地利用总体规划，进一步优化土地利用空间布局结构，拓展发展空间。土地利用总体规划一经确定，应严格执行。要进一步完善年度土地利用计划管理工作，实行年度用地计划指标分配与土地节约集约利用水平相挂钩，提高土地节约集约利用水平在年度计划指标分配中的权重。 　　（四）做好城乡规划、各类专业规划与土地利用总体规划的衔接。城乡规划和各类专业规划要与土地利用总体规划在用地规模、空间布局、开发时序上相衔接。城镇总体规划要合理调整区块用地功能，引导工业向开发区（园区）和工业基地集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中，充分发挥土地利用的集聚效应。统筹合理利用各类建设用地，积极利用非耕地，充分利用现有建设用地，加快旧城（镇）改造步伐，尽量少占用耕地。科学配置各类用地，积极利用地上空间资源，对建筑高度、容积率等没有特别限制的区域，在符合城乡规划的前提下，适度提高宜建区的土地开发强度。同时充分利用地下空间资源，广场、绿地、公园以及地上承载力较低的地下空间，要优先规划、优先开发。地下空间使用权可以与地面建设用地使用权一并设置，也可以单独设置，根据规划确定的用途依法供应。地下空间建设用地使用权出让的具体办法，由市国土资源部门会同规划、建设、人防等部门另行制订，报市政府批准后执行。 　　（五）加大耕地开发补充力度。合理编制耕地后备资源开发规划，统筹安排年度开发计划，进一步加大开发力度。充分利用我市海涂资源，加快推进围涂造地工程，开发垦造耕地；积极开展农村宅基地整理，实施退宅还耕；大力推进低丘缓坡开发、废弃园地、山塘整治。积极推行建设占用耕地表土剥离工程，不断提高开发复垦整理新增耕地的质量，提高生产能力。要按照自身挖潜与外部调剂相结合的原则，努力拓展与有关地市的资源合作空间，千方百计调剂各类土地指标，缓解我市耕地占补平衡的压力。 　　三、加强城市建设用地管理 　　（六）加强城市基础设施用地管理。交通、能源、水利和城市公用设施等基础设施项目用地，要统筹规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设，浪费土地资源。结合技术指标、经济指标和用地标准，充分论证、优化设计方案，并原则执行各类工程项目建设用地定额下限标准，尽量少占耕地尤其是基本农田和标准农田。严禁建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带。 　　（七）加强商服用地管理。进一步完善城镇发展规划，宁波中心城区和各县（市）、区政府所在地的相关区块要重点发展商业、金融、服务外包、研发等现代服务业。要加强现有商服用地的整合、改造、挖潜，提高土地利用强度，发挥商业集聚效应，提升服务业档次，改善城市形象。 　　（八）加强城镇住宅用地管理。进一步完善城镇住宅建设发展规划，合理安排住宅用地年度供应计划，积极推进城镇住宅康居、节地建设工程，加强中小套型普通商品房建设，保障廉租房、经济适用房、拆迁安置房的土地需求。城镇规划区内的住宅用地应向多层、高层发展。要深入研究制订城镇旧住宅小区的改造利用规划，逐步提高现有住宅建设用地的土地利用效率。 　　（九）加强工业用地管理。严格执行国家产业政策，优先供应高新技术和优势产业用地，促进产业结构的优化升级。鼓励现有工业用地的挖潜改造，逐步提高工业用地单位面积投入产出水平和土地利用强度。在符合城市规划、不改变土地用途的前提下，经批准利用现有工业用地重建、改建增加的建筑面积，不再增收土地价款，并免收城市市政基础设施配套费，允许房产变更登记。工业用地的具体政策，由市政府办公厅另行制订。 　　（十）积极做好土地供应。农用地转用和土地征收方案批准后，各地应切实加强力量，做好集体土地征收、产权处理、经济补偿、建筑物拆迁等相关工作，及时办理项目用地供应或地块公开出让，提高供地率，务必使各年度已批土地供应率在三年内逐年达到50%、80%和90%，并将供地率纳入年度土地管理工作考核的重要内容。各县（市）、区的具体建设项目供地和建设用地使用权出让方案必须经有批准权限的人民政府批准。市辖各区商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地的建设用地使用权出让方案必须经市政府批准。各开发园区管委会不得作为农用地转用、土地征收征用、土地出让和供地审批的主体。全市建设用地使用权实行“净地”出让，禁止未经拆迁安置补偿、未经国有建设用地使用权收回而直接进行“毛地”供应。建设用地使用权以划拨或协议方式供应的，应按规定实行公示。划拨用地的成本，除地块征收拆迁安置和相关税费外，还应当包括村发展留用地和旧村改造中房屋拆迁安置分摊费用。对各种原因造成的原违法用地，应依法处理到位后才能按规定办理农用地转用和供地手续。严禁通过补办建设用地审批手续，规避建设用地使用权公开出让。已建的建筑物、构筑物，在不改变土地用途、不超越合法用地面积并符合规划和有关规定的前提下需要重建、改建的，应依法办理规划、用地等相关手续。 　　（十一）积极推进市场化配置土地资源。工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地，以及物流、仓储用地，非政府投资的科研设计用地和外来人口集中居住用地，营利性的公用设施、医疗卫生、文化教育、体育设施用地等，必须全面实行招标拍卖挂牌方式公开出让。原建设用地经批准改变为上述土地用途的，必须依法收回建设用地使用权，重新公开出让。招标拍卖挂牌出让的具体程序和办法，按照国家、省有关规定执行。要加大地块公开出让信息披露力度，出让公告应当在中国土地市场网、宁波市国土资源局网站和当地土地有形市场发布，涉及经营性用地的，还应当在《宁波日报》等市级以上媒体公开发布。出让的底价不得低于该地块基准地价或标定地价的80%（其中工业用地按国家和省有关规定执行）。建设用地使用权公开出让，不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。以招标拍卖挂牌方式出让的地块，必须严格执行作为出让合同组成部分的规划条件。为促使项目按期开发建设，各地可在出让文件中事先告知、约定的前提下，按国家各类建设用地使用权最高出让年限规定的范围内分段确定出让年限，待项目通过竣工复核验收后视履约情况再续签余期年限出让合同，或在出让文本中要求受让人提交履约保证金，待项目通过竣工复核验收后视履约情况予以退还。今后除按规定可以以划拨方式取得土地外，交通、能源、水利等基础设施和城市基础设施等用地要积极探索实行有偿使用。 　　（十二）完善建设用地储备制度。国土资源部门要根据有关规定，将农用地转用和土地征收获准土地、依法收回和收购的国有建设用地等，在办理注销原土地登记等手续后纳入土地储备。要合理确定土地储备规模，加快储备土地的产权处理、经济补偿、场地平整等前期开发，防止土地抛荒、闲置。土地储备机构不得行使建设用地审核报批、土地出让等职能。宁波国家高新区、东钱湖旅游度假区、东部新城区域的建设用地储备工作，由市城市土地储备中心负责。 　　四、加强农村建设用地管理 　　（十三）大力推进农村集体建设用地的挖潜改造。进一步完善乡镇和村庄建设规划，合理确定集镇和村庄的数量、布局、范围和用地规模，逐步撤并零星分散的自然村，消除“空心村”。继续鼓励实施新农村建设，新农村建设要与宅基地整理示范、下山移民工程相结合，在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。乡镇所在地、城乡结合部旧村改造，积极推行多层、高层住宅安置。集镇、村庄建设要充分利用村内原有宅基地、空闲地以及低丘缓坡中的非耕地，坚持“建新拆旧”，严格执行“一户一宅”政策。 　　（十四）鼓励农村村民退出宅基地。各地要研究制订鼓励农村村民退出宅基地的政策措施，对自愿退出宅基地或符合建房申请条件但自愿放弃而购买城镇商品住宅的，根据具体情况给予相应补贴或提高基本养老保障标准。要根据市政府办公厅《关于积极稳妥地推进农村住房制度改革试点的实施意见》（甬政办发〔2007〕107号）的规定，稳步实施农村住房制度改革试点，允许村民跨乡镇（街道）享受农村住房制度改革试点政策，认真执行村民人均建筑面积标准，逐步改变现行单一的农村宅基地审批模式。 　　（十五）加大村庄整治和土地复垦整理力度。要将城镇建设用地增加与农村建设用地减少结合起来，努力控制新增建设用地数量。对复垦整理的净增耕地，经省国土资源厅核准，可以调剂使用相应面积的建设用地，用于集镇、村庄的基础设施建设或农村合作经济组织的产业发展。各级政府要按现行市场价收购建设用地复垦指标，收购资金要及时足额到位。城镇居民不得购买集体土地性质的农村宅基地，单位和个人不得以租代征占用农民集体所有土地；对以上述方式取得的集体土地及其地上建筑物，建设、房产和国土资源管理部门不得为其办理转让手续，杜绝非法买卖集体土地现象。 　　五、加强建设项目履约管理和土地执法监察 　　（十六）加强土地资产管理。原以划拨方式取得的建设用地使用权，因转让等情形需补办出让的，在不改变土地用途的前提下，按现时点出让使用权市场评估价与划拨使用权权益价格的差额补缴出让金。也可按现时点市场评估价的一定比例补缴出让金，其中商业类和非个人住宅类补缴出让金的比例不低于50%，工业类补缴出让金的比例不低于40%。具体补缴的办法和标准，由各县（市）、区政府结合当地实际确定，其中市辖各区由市国土资源局制订，报市政府批准后执行。以出让方式取得的建设用地使用权，经批准变更土地利用条件（改变土地用途的，按有关规定办理）的，按该宗地现时点新土地利用条件下市场评估价与原土地利用条件下市场评估价的差额补缴土地出让金（其中工业用地按有关规定执行）。工业、旅游、宾馆酒店、基础设施和科研等各类建设用地，以项目为单位整体报批开发的，其项目用地、地上建筑物均不得分割转让，土地出让合同另有约定的除外。 　　（十七）加强土地用途管理。建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途。对未经依法批准擅自改变土地用途的违法行为，各地应依法严肃查处。工商、规划、国土资源、环保、公安、消防、卫生、建设、城管等部门应共同配合，严格审核把关，不予办理相关许可。工商部门在办理新设立企业登记时，要依法严格审查申请人的经营范围与经营场所的房产、土地用途是否相符。国土资源部门应加强执法力度，对企业经营范围与经营场所的房产、土地用途不相符的，应登记清理；允许企业继续经营的，应责成当事人办理相关手续，在不改变原权属登记、土地用途的前提下，解缴土地收益。具体办法由市国土资源局商有关部门另行制订。 　　（十八）加强建设项目用地批后监管。进一步完善建设用地批后监管信息系统，建立建设项目用地开发利用跟踪检查制度，实行新开工建设项目用地“挂牌施工”。未按合同约定缴清全部土地价款的，不得发放土地权属证书，也不得按土地价款缴纳比例分割发放土地权属证书。未按合同约定开发利用土地的，应追究建设用地使用权人的违约责任。各有关部门应加强建设项目竣工复核验收的协同配合，高度重视土地利用情况的复核验收，未经土地利用情况复核验收或复核验收不合格的，不得通过项目竣工验收。对超过约定容积率的，应按规定补缴土地出让金（工业用地项目按有关规定执行）。项目竣工复核验收办法和补缴土地出让金的办法，按国土资源管理有关规定执行。 　　（十九）严格执行闲置土地处置政策。各地应合理确定出让土地的宗地规模，督促建设用地使用权人及时开发利用，形成有效供给。土地闲置满一年的，依法按土地出让金或划拨土地价款的20%征收闲置费；土地闲置满两年的，依法无偿收回。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价。对闲置土地典型案例要及时在新闻媒体曝光。 　　（二十）加大对各类土地违法违规行为的查处力度。严格执行国家土地管理法律、法规和政策，加强土地执法检查，依法严肃查处非法批地、未批先用、少批多用、擅自改变土地用途、违规减免或返还土地出让收入、低价出让国有建设用地使用权等严重违法违规行为，其中涉及党员或国家机关工作人员的，按照国务院《违反土地管理规定行为处分办法》等有关规定，由纪检监察机关按党纪政纪处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。对涉及上述违法违规用地的建设项目，国土资源部门要及时将有关情况告知相关部门，各有关部门要依据本部门职责，加强监督管理，形成执法合力。在违法违规用地问题未妥善处理前，发改等投资主管部门不得为其办理项目审批、核准手续，规划部门不得办理建设规划许可，建设部门不得发放建筑施工许可证，电力和市政公用企业不得为其通电、通水、通气，国土资源管理部门不得办理土地登记，房产管理部门不得办理房屋所有权登记，工商部门不得办理企业登记。 　　六、加强组织领导，形成工作合力 　　（二十一）切实加强领导。各级政府要转变用地观念，把节约集约用地摆在更加突出的位置，加强组织领导，层层落实责任，完善考核奖惩制度，把节约集约用地和依法用地考核纳入县（市、区）、乡镇（街道）经济社会发展综合评价体系，作为领导干部政绩综合考核评价的重要内容。对违法用地和涉土信访高发地区，可按照省政府有关规定，暂停受理农用地转用和土地征收审批，并与年度用地指标分配和各级政府年度工作目标考核挂钩。各县（市）、区政府要在每年1月底前向市政府报告上一年度本区域节约集约、依法依规利用土地工作情况和耕地保护责任目标履行情况。 　　（二十二）建立政府协调机构。市、县两级政府要建立节约集约利用土地工作领导小组，由国土资源、发改、建设、经济、农办、财政、规划、交通、工商、环保、外经贸、城管、统计、监察、农业、林业、水利等部门为成员单位。领导小组负责研究制定节约集约利用土地政策和评价机制，实行协同管理，统筹推进各类建设项目节约集约利用土地。要明确各成员单位的工作职责，根据节约集约利用土地的目标和要求，加强沟通和联系，做到统一管理，各司其职，密切合作，形成合力。 　　（二十三）加强节约集约用地的宣传引导。各级政府及有关部门要加强土地管理法律、法规、政策和国土资源工作的宣传力度，积极部署开展土地执法监察模范县（市）、区和模范乡镇（街道）活动，不断提高全社会特别是各级领导干部的节约集约用地意识、土地忧患意识和依法用地意识。要认真总结推广、表彰奖励节约集约用地的先进典型，认真剖析并严肃惩处闲置浪费土地和违法违规用地行为的典型案例，营造节约集约用地的良好社会氛围。 　　本意见自发文之日起执行。相关意见与本文件规定不一致的，以本文件的规定为准。 宁波市人民政府 二○○八年八月二十日