我国反垄断合规取得突破性进展——评新修订《经营者反垄断合规指南》

我国反垄断合规取得突破性进展——评新修订《经营者反垄断合规指南》

2024年4月，国务院反垄断反不正当竞争委员会印发新修订的《经营者反垄断合规指南》（以下简称《指南》），增设了第五章“合规激励”，系我国首个明确建立合规激励制度的法律文件，是行政合规建设领域的重大突破。与前版相比，新修订的《指南》以看得见的“法律红利”，推动存在垄断风险的经营者自主建立并实施有效的反垄断合规管理制度，有助于提升我国反垄断工作的质效。

确立反垄断合规激励制度具有重要的时代背景

近年来，回应营商环境法治化的现实需要，“合规”作为规范企业行为的重要手段，开始更为普遍地出现在我国的法律制度中。“合规”存在广义和狭义两层含义，广义泛指“合乎法律规定”，狭义则指的是“企业为了防范外部的法律风险所建立的内部管理制度”，在与企业治理相关的法律语境下，一般采用其狭义含义。鉴于企业是以营利为目标的组织体，要推动其投入人力、物力、财力等建立合规管理制度，就需要有外部法律制度予以推动。因此，合规激励制度是必要的法律制度创新，其赋权执法机关通过宽大处理、减轻处罚、免除处罚等法定方式，给予建立有效合规管理制度的企业以“法律红利”。在刑事司法领域，检察机关主导的涉案企业合规改革就是探索合规激励制度的重要尝试，并已经取得了显著成效。

垄断、腐败是破坏市场公平竞争秩序的两大主要不法经营行为。随着我国社会主义市场经济体制的日益完善，我国反垄断立法水平和执法能力不断提高，早已认识到合规在治理经营者垄断行为方面的重要作用。2020年9月,国务院反垄断委员会印发了前一版《指南》，为企业等经营者建立反垄断合规管理制度提供具体指引，但该版文件没有合规激励制度，致使经营者缺乏主动投入、开展反垄断合规建设的动力。时隔四年，对该文件进行修订的重要创新之一，就是新增第五章“合规激励”专门规定，除了向经营者阐释“什么是有效的反垄断合规管理制度”之外，还明确告知经营者“建立反垄断合规管理制度有哪些法律上的好处”。

反垄断合规激励制度的规则内涵

《指南》第五章“合规激励”部分共有七条规定，涉及合规激励的原则、实现合规激励的制度环节、审查合规有效性的程序三个主要方面。

首先，《指南》规定了反垄断执法机构在对违反《反垄断法》的行为进行调查和处理时，可以酌情考虑经营者反垄断合规管理制度的建设实施情况。以往，反垄断合规执法更多地强调查清事实、落实处罚，较少关注对经营者内部管理结构的矫治，这导致一些企业的垄断行为“屡罚不止”，因为其涉嫌垄断违法的管理诱因没有被根除。为此，《指南》调整了反垄断执法的基本原则，纳入“加强合规激励”这一总体目标。

其次，反垄断执法机构可以在案件调查前、承诺制度中、宽大制度中、罚款幅度裁量区间中四个主要环节落实合规激励。虽然我国《反垄断法》《行政处罚法》等有关规定没有直接提及“合规”，但其所包含的制度均有融入合规激励制度的司法解释空间。例如，《行政处罚法》第33条规定了一些“轻微不罚”“首违不罚”的情形，但没有对该条规定的“及时改正”作出说明。对此，根据《指南》，反垄断执法机构可以将经营者反垄断合规管理制度建设实施情况作为认定其是否“及时改正”的考量因素，使得具有有效反垄断合规管理制度的经营者比没有该制度的经营者更容易获得“不罚”的结果。与之相似，经营者的反垄断合规管理制度建设实施情况，成为经营者承诺制度中执法机构决定是否中止调查的考量因素，也是垄断协议案件中决定宽大处理时的考量因素，还是执法机构在决定处罚方式、罚款幅度时的考量因素。

最后，经营者建立的反垄断合规管理制度，只有经过反垄断执法机构实质性审查，才能获得激励。由于对合规管理制度的有效性开展评估认定的难度较高，存在经营者以“纸面合规”“无效合规”骗取激励结果的可能性。因此，《指南》建立了实质性审查程序，规定在经营者申请合规激励的前提下，由反垄断执法机构对合规管理制度的建设实施情况进行审查，对于通过审查的经营者予以合规激励，对于未通过审查的经营者不予激励。该程序能够最大程度地保障激励对象的可靠性，即因合规而被从宽处理的都是那些“真合规”的经营者。

确立反垄断合规激励制度的意义

《指南》是我国行政监管领域首个出现“合规激励”表述的法律文件，虽然只是一般性指引，不具有强制性，但代表了我国开始探索“互惠共赢”的反垄断治理新模式。

一方面，《指南》所确立的合规激励制度有利于存在垄断风险的经营者。以往，即使经营者在涉嫌垄断违法之后积极整改，建立并实施了反垄断合规管理制度，也难以对处罚结果产生实质影响。因此，绝大多数经营者仅关注停止违法行为、返还违法所得、缴纳罚款等法定的责任承担方式，未对导致违法行为发生的内部管理根源进行筛查，建立反垄断合规管理制度的积极性较差。在后续的经营中，因为导致垄断违法发生的管理隐患未被根除，经营者容易再次涉嫌同类或相似的违法行为，面临更为严厉的处罚。在《指南》明确合规激励制度后，经营者不仅可以通过合规建设寻求被免于调查、被纳入承诺制度、被从轻处以罚款等宽大处理结果，降低违法事件所带来的负效应；同时，经营者能通过申请实质性审查，在反垄断执法机构的监督下建立真正有效的反垄断合规管理制度，提高预防再犯能力。长远来看，这些合规的经营者更容易获得投资人、合作伙伴、消费者等的信任，反垄断合规能为企业带来实际的商业利益。

另一方面，《指南》所确立的合规激励制度有助于提高垄断治理效果。随着市场经济发展，企业数量增多、规模增大，垄断不法行为复杂化，有限的国家资源难以应对日益增长的监管需要。在合规免于调查、免于处罚、从轻处罚等一系列激励措施的推动下，将有更多企业自主选择建立反垄断合规管理制度。得益于该制度的运行，企业能在日常经营中实现对垄断违法行为的自我发现、自我调查、自我预防。例如，反垄断合规管理制度要求企业设立举报热线、举报信箱、内联网意见反馈等沟通渠道，确保员工、第三方、客户等能在发现潜在违法违规行为时担任“吹哨人”，秘密而安全地向相关管理人员反映问题。又如，反垄断合规管理制度还要求企业在发现违法违规事件时，能及时启动内部核查程序，在发现确实构成违法时联系执法机关，将证据材料提交并进一步配合执法。可见，企业在实施反垄断合规管理制度后，能分担一部分市场监管职能，从单纯的“监管对象”变为“监管主体”和“执法配合者”，有效缓解国家的反垄断监管和执法压力。

总之，《指南》在推动我国反垄断合规建设方面作出了突破性的尝试，未来合规激励制度能够发挥预期功效，经营者和反垄断执法机构办案人员在指引下认识到反垄断合规管理制度的价值，还需要实践的不断验证。

（作者：中国人民大学法学院教授、最高人民检察院企业合规检察研究基地主任 李奋飞）

来源：《民主与法制》周刊2024年第23期
本文仅作分享，作品版权归原作者及机构所有，如有侵权请联系，我们立即更正/删除