环境执法专题⑤ | 碳排放权交易执法疑难问题分析及建议

【摘要】碳排放权交易既是低成本高效率应对气候变化的市场机制，也是实现“双碳”目标的核心政策工具。碳排放权交易市场的稳健运行直接关系到“双碳”目标的实现，而监管执法是交易有序、稳定和市场保持活力的重要保障。在2021年全国碳排放权交易市场的第一个履约期结束之后，全国各地发生多起虚报、瞒报排放数据和未按期履约的案件。经对这些案件的深入研究，发现当前碳排放权交易执法领域面临着法律和标准供给不足、对执法队伍的能力培养和指引不足及核查机构无法承担重托等问题，继而在分析问题成因的基础上提出加快立法和统一标准的步伐、提升执法人员碳交易监管能力、创建中国特色的核查机制的建议。

【关键词】碳排放权交易；监管；执法；数据质量；碳市场

我国已将“二氧化碳排放力争在2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的战略目标(以下简称“双碳”目标)纳入生态文明建设整体布局和经济发展全局。碳排放权交易（以下简称“碳交易”）机制是应对气候变化的核心政策工具。北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省和深圳市七个地方经历了约十年的碳排放权交易市场试点之后，全国统一的碳排放权交易市场(以下简称“全国碳市场”)于2021年7月16日正式开市。全国碳市场的建成和运行具有里程碑意义，是我国第一次从国家层面将减污降碳责任压实到重点排放单位[1]。

在全国碳市场的第一个履约周期结束后，碳排放的数据核算报告、核查和履约清缴等碳交易关键环节的监管执法问题逐渐凸显。2022年3月，生态环境部通报的碳排放数据弄虚作假典型案例引发了社会的广泛关注[2]。面对新领域的新问题，地方生态环境执法部门的执法经验比较有限。然而，碳市场的稳健运行直接关系到“双碳”目标的实现，而监管执法工作是保障碳市场平稳运行的前提；在今后相当长的时期内，碳交易将是生态环境监管执法的主要方向之一。因此，有必要及时从执法视角出发，总结现阶段面临的疑难问题，分析机理成因并提出对应的解决建议。

当前碳交易执法面临的三大疑难问题

当下，全国碳市场已进入第二个履约周期，随着未来全国碳市场覆盖行业范围的扩大以及碳交易主体和交易量的增加，构建高效的碳交易监管执法体系以确保全国碳市场平稳运行迫在眉睫。但从第一个履约周期的监管执法情况来看，目前全国碳市场的监管执法尚存在几个短板。

一、法律和标准供给不足

政策先行先试是我国碳交易领域的主要特征。目前，我国碳交易监管政策体系由部门规章、地方性法规和规范性文件构成，尚无法律和行政法规。在地方试点时期和全国碳市场设立的初期，政策可充分发挥其灵活性特征，但是从监管执法角度看，欠缺规范性、稳定性和可预测性。

首先，部门规章中的责任配置不均衡、部分主体责任缺失。生态环境部2020年制定的《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《试行办法》）是目前规制全国碳市场的最高法律效力文件。《试行办法》明确了监管的主体及职责，重点排放单位、核查机构等主体的法定义务及法律责任，但是仍然存在两个问题：第一，法律责任配置不均衡。目前只针对两种违法行为规定了明确的、可执行的法律责任条款，一类是重点排放单位虚报、瞒报或者拒绝履行报告义务的，另一类是重点排放单位未按期履约的；并且囿于立法权限，处罚数额最高只有三万元人民币，这与试点地区规定的法律责任严重失衡，如深圳经济特区对未按期履约的处罚是未履约量乘以地方碳市场前七个月平均价格三倍的罚款，按照50元/t的碳价，未履约量5000t的罚款即为75万元。第二，缺失相关主体的责任条款。对于核查机构只要求其对核查结论负责，无相应的责任条款约束。2021年3月，生态环境部曝光了参与数据弄虚作假的技术服务机构、核查机构和检测机构等服务机构，在《试行办法》中无相应的惩戒措施。

其次，两个履约期的配额分配和履约的要求不同，将导致不同履约期的监管执法尺度不一，执法结果差异明显。配额是碳市场交易的标的物，一旦进入市场即具有交换价值，可视为配额持有人的财产。因此，配额的分配和清缴履约既是行政行为，也关系到财产权利。目前，配额分配和履约主要依据规范性文件。2020年12月生态环境部发布的《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》设定了配额履约清缴缺口的上限，即核查排放量的20%，在第一个履约周期届满之时有缺口但未购买配额和清缴的企业，受到罚款和从下一年度分配的配额中扣减未履约差额的处罚；而2023年3月公布的《关于做好2021、2022年度全国碳排放权交易配额分配相关工作的通知》中明确，“配额缺口率在10%及以上且确因经营困难暂时无法完成履约的重点排放单位，可向省级生态环境主管部门申请预支2023年度部分预分配配额完成履约，预支量不超过年度配额缺口量的50%”。这意味着，第二个履约期时部分企业可以预支配额，不再需要去碳市场购买配额和清缴。尽管履约政策的调整，体现出后疫情时代纾困的主旨和不断探索、优化政策的科学性和合理性，但同时，这也为监管执法带来了一些问题，对于第一个履约期未按期履约被处罚的企业而言会认为执法不公正，进而影响执法的权威性。

再次，核算报告和核查的规定修改频繁，挑战相关主体持续学习和应变的能力。发电设施是首先纳入全国碳市场的行业，其温室气体排放的核算方法，由生态环境部制定。2021年3月生态环境部首次发布了《企业温室气体排放核算方法与报告指南 发电设施》，于2022年3月、2022年12月两次修改，2023年1月1日又再次做出修订，两年内共修改了四次；核查的纲领性文件—《企业温室气体排放核查技术指南（试行）》于2021年3月发布，2023年1月进一步改为《企业温室气体排放核查技术指南（试行） 发电设施》。虽然修改的目的和初衷是提高监测、报告、核查（MRV）的科学性、合理性及可操作性，但无论是对于执法人员，还是对于重点排放单位和相关参与主体而言，只有持续地学习才能跟得上变动的步伐，稍有不慎或将违规，同时缺乏稳定性的制度会成为交易积极性和执法监管的掣肘。

最后，行业企业核算报告的国家推荐性标准和规范性文件并行，给实操层面带来困惑。国家标准化委员会网站上公布了一些行业温室气体核算的国家标准，主要包括国家发改委于2013年至2016年发布的发电企业、电网企业、镁冶炼企业、钢铁企业、民用航空、水泥生产企业、陶瓷生产企业、化工生产企业等10个行业的国家推荐标准（GB/T）。依据《中华人民共和国标准化法》相关规定，GB/T是国家鼓励优先适用的标准，仅次于强制性标准。然而，当前发电设施温室气体排放核算的主要依据为生态环境部发布的规范性文件。

二、监管执法能力建设不足

由于碳交易是一项新生事物，在全国碳市场运行和监管执法中，执法人员对碳交易的机理、监管执法的时间节点、执法方式、违法情形的发现与认定、支撑证据及法律适用等方面都比较陌生。笔者通过实地调研和公开渠道查询，在地方碳市场试点期间，执法处罚的实践案例很少，仅北京和深圳两地有12例，集中在2014年、2019年和2020年[1]。违法行为类型也仅涉及重点排放单位未按期履约和逾期未报送核查报告两种违法情形，无在全国碳市场第一个履约周期内发现的数据质量问题。这两种情形比较简单，无需数据比对和查证，因此缺乏可资借鉴的检查和执法经验。

在全国碳市场首个履约周期届满之后，随着苏州公开第一例未按期履约的执法案例，各地陆续涌现出碳交易执法案例。笔者经查阅威科先行数据库上的相关案例，发现存在以下四类问题。一是不甚了解二氧化碳与大气污染物的区别，仍将二氧化碳作为大气污染物管理。温室气体并非大气污染物，目前我国在法律层面尚未规定温室气体的强制减排责任，《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）虽然提出温室气体应当与大气污染物协同控制，但非同等对待。二是未厘清碳排放核算报告和核查的区别，混淆“核算”与“核查”。三是对碳排放核算的公式和方式，以及煤样的采集和元素碳含量等指标的检测等缺乏了解，并且对于采用物料平衡计算法确定温室气体排放量的方法存疑，认为与污染物管控和执法中普遍使用的科技手段相比差距较大。四是无法区分大气污染物“超标”排放与二氧化碳“超配额”排放两种情形，将对“超标”的理解套用在“超配额”上。殊不知，两者的后果完全不同，“超配额”并不是法律禁止的，从市场交易视角出发，虽然超配额，但是花钱购买配额完成履约就不违法；此外，还发现以“污防设施是否正常运行、是否造成环境损害后果”作为处罚时的裁量因子的情况，事实上与碳排放基本无关联。

三、核查机构无法承担重托，工作流于形式

碳排放数据的核验具有极强的技术性、复杂性和专业性，因此《试行办法》明确规定省级生态环境部门可以委托第三方技术机构对重点排放单位提交的碳排放核算报告进行核查，并明确将核查结论作为履约的依据，些许类似于环评审批环节前的技术评估，但赋予了核查结论更高的法律效力。

在2021年3月生态环境部曝光的案例中，核查机构存在未按照核查制度的要求开展核查工作，工作流于形式，包括未对重点排放单位的机组数量、核算边界、煤样的检测等进行核实；不核实数据的来源及真实性；对明显存在的问题“视而不见”；核查报告“挂名”现象突出；核查报告的质量差、核查的结论失实等问题[2]。这些问题的发生，充分说明现阶段核查机构无法承受《试行办法》的托付，其出具的报告难以被信任和接受，无法作为履约和配额发放的直接依据。

碳交易执法疑难问题的成因分析

一、立法滞后于现实需求

现行《中华人民共和国环境保护法》《大气污染防治法》中无温室气体管控的具体规定，“应对气候变化法”“碳排放权交易管理条例”仍处于立法论证阶段。首先，“法无授权即禁止”，行政机关的职权应由法律赋予，这里既包括对生态环境部门的授权，也包括对具有协调配合职能部门的授权，还包括对碳市场注册登记机构和交易机构的授权。其次，“碳排放权”作为一种新型权利，兼具行政许可和财产的属性，在法律上如何定性尚不明确，是否属于用益物权、是否需进行物权公示存在争议；继而引发在配额分配时，重点排放单位如果有异议提起诉讼，应提起行政诉讼还是民事诉讼存在争议，以及配额在司法执行中被作为财产进行查封之后，履约周期届满时无法使用配额和完成清缴等连锁反应的问题。

二、碳交易监管机制与传统污染物监管机制的差异增加监管难度

碳交易监管执法与传统污染物的监管在理念和思路上大相径庭。相比污染物控排的“行政命令型”手段，碳市场是一种激励约束机制，其核心是“少排受益、多排花钱”[3]。通过配额的发放和交易，充分发挥市场配置资源的作用，推动企业加强碳排放管理，最终以社会总成本最低的方式实现温室气体的整体减排[4]。这一制度的运行需要保障市场主体有自由、积极地参与交易的权利；而传统污染物监管完全是由政府主导的“命令控制型”监管体制，对企业而言有达标排放的法定义务和超标罚款、按日计罚、限产停产等处罚，造成损害还需承担民事赔偿责任，甚至是被追究刑事责任。因此，对于碳交易的执法，执法人员必须脱离传统的监管执法思路，厘清碳交易的监管职责和界限；不能直接适用污染物监管的监测方式确定数据，需要了解核算方法；不能直接引用污染物超标排放的判定方式来确定碳排放的违法行为，需要运用经济学的思维去判定。随着碳市场的发展，中国核证减排量（CCER）开始交易，重复交易、操纵碳价等新型违法行为将逐渐显露，这对监管部门和人员的能力提出了更高的要求和考验。

三、执法效果缺乏评估

我国自2011年开展碳交易地方试点以来，一直缺少地方碳市场对应对气候变化影响方面的客观和公开评估。多数执法人员从理论上可以理解碳交易是实现“双碳”目标的重要政策性工具，但是，在实操中却无法建立两者的关联性。碳交易的执法与污染物排放违法行为的执法效果不同：后者可通过现场检查、行政命令和行政处罚等措施直接对违法排放进行干预和制止，能直接、快速实现纠正违法行为、改善生态环境质量的效果；而碳交易执法中的责令改正是要求重点排放单位提交核算报告或者按期履约，并处罚款，然后在限期不改正的情况下在下一年等量扣减相应的配额。执法人员无法通过现场检查和后督察得到直接、肉眼可见的执法效果。

四、核查功能定位不清晰影响监管效果

我国碳排放核查机制是由国际碳市场核查机制转化而来的，属于“舶来品”。欧盟受体制因素的影响，建立了社会采购核查服务制度，同时，欧盟设置了严格的核查机构准入限制、违法惩戒措施，在“监管认证条例—No.600/2012条例（AVR）”中规定了一系列的合作认证机构的认可、认证和监督流程。此外，欧盟碳交易系统（EUETS）还制定了核查机构违反规定的处罚措施，如暂停业务、撤销认证、缩小认证范围和罚款等。我国目前未将核查机构纳入资质管理，一般由省级生态环境部门根据需求公开招标选定，中标的多数为社会化机构。虽然部分试点地区（如上海）出台了核查机构管理规定，对核查机构、核查人员的资质作出要求，但囿于立法权限，无法将其作为许可资质管理，也未经过严格的资质审核、认定程序和定期复核，无法保障机构和人员的专业能力。同时，在核查的工作过程中，核查机构根据委托方的要求，需要在短期内检查和校验多家重点排放单位的大量资料和数据，工作任务重且时间紧张，加上低价中标后为了控制成本等多种因素共同导致核查工作流于形式，匆匆出具核查报告。

我国引入核查机制，初衷是保证碳排放核查报告客观、真实和准确。然而在实操层面，一方面导致地方过度依赖核查机构，在“放管服”的背景下不再把关核查机构和核查人员的能力，出现工作成果差强人意的结果；另一方面使得部分地区在委托第三方核查机构开展核查之后，转而再委托第四方甚至是第五方进行反复的检查和验证，陷入无休止的求证之中。

碳核查报告具有一定的证明功能，是生态环境部门配额发放、重点排放单位履约的依据，也会对重点排放单位的权利与义务造成影响。因此，碳核查类似于行政确认行为，由核查机构作为受托机构代生态环境部门行使行政审查权，这与我国的现行行政管理体系不匹配；同时，核查的定位不清晰，导致《试行办法》未对核查机构的功能和违反义务的后果作出统一的规定。生态环境部2022年3月曝光的碳排放数据核查弄虚作假造假典型案例也说明了不少核查机构无法承接和胜任这份信任和重托，普遍存在浮躁和应付的心态。因此，在未整体上对核查机构资质和监管作出要求，又要依赖第三方核查机构的情况下，今后我国的碳市场或许仍会出现类似问题，这也会对碳市场的平稳运行带来影响，为监管执法带来更大的挑战。

解决碳交易执法疑难问题的建议

一、加强法律和标准供给

碳市场的平稳运行和执法保障需要有具有强制性、规范性、科学性和稳定性的法律供给，因此建议从以下几个方面进行法律、标准的体系化建设。

第一，建议尽快出台碳交易领域的法律法规，碳交易执法同样需要法律赋权。从治污与降碳协同视角出发，明确由生态环境部门对污染防治工作和温室气体减排工作进行协同管理，明确包括注册登记机构和交易机构在内的各单位的监管职责、市场运行的管理机制；明确碳排放配额的法律属性。内容既应涵盖现阶段已发现数据弄虚作假涉及的重点排放单位、核查机构、咨询机构、检测机构等主体的违法责任；又要具有一定的前瞻性，将今后可能出现的CCER相关主体、投资机构和投资人等，以及国际碳市场上曾出现的CCER项目欺诈、虚假销售、重复销售、操纵碳价等情形考虑进来，对未来可能发生的情形进行预先规制。

第二，科学推进碳排放的核算报告和核查的标准化建设。对较为成熟的行业优先制定碳排放核算方法的国家标准，以稳固现有的成果，避免频繁的改动，通过稳定的标准供给，满足社会对稳定性和可预期性的需求；对于CCER项目的核算，也应在交易办法出台的同时，配套相应的标准；其他减碳、碳利用、碳抵消技术带来的碳数据计算和统计，也需要在宏观统筹、同一标准体系下构建。

第三，法律和标准出台前，建议稳字优先。在以政策文件为主的现状下，应尊重行政法的基本原则，首先保证现有政策文件的稳定性，将有利于规制主体作为修订的基本原则，最小化对相关主体权益的侵害。

二、尽快提升执法能力，为碳市场稳健运行保驾护航

由于碳交易的监管与大气污染物监管的差异明显，且是一个新的领域，执法能力提升无法一蹴而就，应循序渐进。从目前的执法监管能力和精力来看，建议地市级以上的执法部门，通过实战练兵的方式，根据实际情况重点培养2至5名碳交易执法人员，比如选择对大气污染治理有执法经验，或参与过大气污染专项检查、监督帮扶的执法人员进行重点培养，形成执法优势力量。

为了促进碳交易，让碳交易对温室气体减排的效果以看得见的方式实现，也为了进一步提升执法人员的执法热情，建议同步开展碳交易对温室气体减排的绩效评估并向社会公开，让执法人员和全社会看到实战的成效。

同时，充分考虑碳市场设立的初衷和市场机制的核心，建议调整和转变监管执法的思路，在目前政策变动频繁、法律供给不足的情况下，以柔性执法为主，以帮扶为主，尽可能减少处罚，以责令改正的方式促进相关主体及时、如实提交核算报告，重视数据质量，并按时履约，同样可实现保障碳市场稳健运行的目标。

三、明确核查的法律属性，创建中国特色的核查机制

解决核查的问题，需先从根本上明确核查的法律属性，在“核查结论作为履约依据”的前提下，建议从以下几个方面进行改进：

第一，从长远看，需构建中国特色的核查制度。核查机构本应承担碳排放报告监督的“检察官”角色，行使的是对碳排放报告的独立、客观、公正审查功能。因此，可以从以下几个思路出发构建中国的核查制度：一是可考虑由各级生态环境部门自行开展核查工作，鼓励各地培养碳交易执法骨干，逐步替代对第三方核查机构的依赖；二是参考环评审批前的技术评估，由生态环境部门下属的相关事业单位进行事先的核查评估，然后由各级生态环境主管部门进行确认；三是参照《中华人民共和国行政处罚法》第二十一条规定，将核查工作委托给具有公共事务职能的事业单位，如由各级生态环境部门的技术支撑单位进行核查等。

第二，眼下需着眼于促进核查能力的提升。在现有政策框架下，应尽快重启核查机构和核查人员资格和能力审查工作，以行业自律的方式，促进资质评定和能力提升，形成内、外部监督机制；可进一步通过核查机构技术竞赛等方式提升核查人员的专业能力，通过违约追究法律责任、倡导诚信、契约精神和通过信用评价机制督促核查技术机构形成良性发展。

第三，开展核查文件质量的专项检查。参考环评文件质量查处的方式，通过文件的抽查和复审，对核查报告质量问题较多的机构采取追究合同违约责任、纳入政府采购黑名单的措施，倒逼行业重新洗牌，进入良性循环。


参考文献

[1]生态环境部工程评估中心, 北京金诚同达律师事务所. 气候治理能力新方略：中国碳交易监管执法政策及实践分析[M]. 北京: 中国环境出版集团, 2022: 8.

[2]生态环境部公开中碳能投等机构碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例（2022年第一批突出环境问题）[EB/OL]. (2022-03-14). https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/wsqtkz/202203/t20220314_971398.shtml.

[3]生态环境部. 中国落实国家自主贡献目标进展报告（2022）[EB/OL]. [2023-03-20]. https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/qhbhlf/202211/W020221111763716523691.pdf.

[4]生态环境部. 全国碳排放权交易市场第一个履约周期报告[EB/OL]. (2023-01-01). https://www.mee.gov.cn/ywdt/xwfb/202301/t20230101_1009228.shtml.

来源：环境保护
作者：文黎照 张倬