研究 | 论企业环保合规风险防范机制与对策

十八大以来，党和国家高度重视生态文明建设，实行绿色发展战略，摒弃改革开放初期为大力发展经济而忽视对生态环境的保护，将生态文明建设放置与政治、经济、文化、社会建设同等重要的地位，自上而下加强环境保护的政治意愿不断强化。[1]环境监管由弱至强，环境保护相关的法律法规与政策得到了修订和完善，用最严格的法律制度保护生态环境，对环境违法行为零容忍。

企业在生产经营过程中，容易对生态环境产生不利的影响，一旦发生环境违法行为，较大概率会造成周边生态环境或轻或重的损害，因此是环境监管的重点对象。对于企业而言，在严格的环境保护法律制度下，企业的环境违法行为会引起行政、民事、甚至刑事的法律责任，即便是环境行政处罚，也会对企业的资产、声誉、信用造成较大损失，甚至面临倒闭的风险。然而部分企业，特别是钢铁、煤炭、化工等行业，在生产经营中极易产生环保合规风险，因此如何有效识别、管理、应对环保合规风险对于企业而言至关重要。

一、我国企业环保合规风险管理存在的问题

我国企业的合规建设也才刚刚起步， 2017年发布的《合规管理体系 指南》（GB/T35770-2017）国家标准，对企业的合规问题提供了指引，不论学界亦或实践中，都逐渐开始重视合规研究以及企业的合规建设。但我国在合规问题上，仍然有很多尚待完善之处，而企业的环保合规，作为整体合规建设项下的一个专项合规项目，更是缺乏对其的研究和重视。在对环境违法问题严格监管的社会背景下，企业应当开展并不断加强企业自身的环保合规风险管理，建立环保合规风险防范机制与对策。然而目前，大多数企业的风险识别、防范、应对措施不足，环保合规风险管理能力弱，主要问题集中在：

（一）领导层缺乏环保合规风险管理意识

企业的生产经营行为可能对生态环境造成损害，但企业往往不是生态环境损害结果的直接承担者，导致企业缺乏环境保护责任意识。另一方面，对于企业而言，短期上环境保护合规管理是一项难以转嫁给消费者的额外生产成本，因此企业的领导层将环境管理视为一种法律强制下的被动行为[2]，当经济效益与环境保护产生冲突时，更倾向于牺牲环境保护以达到经济效益。同时，在未实际面临环境违法行为的法律责任承担之前，对于环境违法行为企业难免存在侥幸心理，对于其带来的法律后果也缺乏认知，甚至可能停留在企业需缴纳罚款的层面。事实上环境行政处罚双罚制度下，不仅是法人，相关环境保护负责人也需要承担法律责任。

（二）员工对企业环保合规风险管理的参与度低

企业的领导层和最高管理者对与环保合规管理的不重视，也会直接导致员工缺乏环境保护意识。同时，员工作为企业生产经营的实际操作者，也是实际的环境违规行为的行为人，是企业的环保合规风险管理中必不可少的参与主体。然而因环境违规行为带来的行政、民事、刑事责任是由企业和企业负责人承担的，员工很难认识到其不规范的工作行为将带来的环保合规风险，缺少参与环保合规风险控制的驱动力，对于企业环保合规管理的参与度不高。

（三）环保合规管理倾向于末端治理而非事前风险预防

大部分企业，特别是中小企业环保合规管理的重点聚焦在达到国家法律法规、政策制定的环境指标，控制污染物的达标排放，对环保合规管理方式仍为被动承受而非主动管理，往往是在面临生态环境部门监管时才会做出对应避免处罚的措施，是一种末端治理策略，即使意识到环境违规的严重性。这种末端治理的环保合规管理策略导致企业缺少对于环保合规风险的识别、防范和应对等手段。

（四）部门间信息交流渠道缺失

企业的各个部门在生产过程中都有产生环保合规风险的可能性，但由于不同部门之间相对独立，缺少有效的沟通机制的信息交流渠道，这导致了环保合规监管不到位，环保合规风险识别和防范困难，领导层、直接管理者也很难了解企业的环保合规管理体系的实际运行和效果。

（五）环保合规审查和评估机制的缺位

即使企业内部拥有了环保合规意识，但是环保合规审查和评估机制的缺位也导致企业内部缺少遵守环保规范的驱动力，企业员工难以与环境违规后果间产生关联性，易产生惰性，缺乏遵守企业环保合规管理要求的动力，企业环保合规管理的效率大大降低。

二、ISO14001环境管理体系对环保合规风险管理的指引

ISO14001环境管理体系是由国际标准化组织环境管理技术委员会起草的ISO14000系列标准之一。工业革命后，国际生态环境逐渐恶化，国际开始考虑环境与发展的关系，部分发达国家开始摸索各自的环境管理方式，这些国家的公司响应持续发展的号召，减少生产经营中的污染。国际标准化组织管理技术委员会融合发达国家在环境管理实践活动中的宝贵经验，形成了一套完整的、操作性强的环境管理体系标准，即ISO14000系列标准，而ISO14001是环境管理体系标准的主干标准，适用于任何组织。企业可以通过ISO14001环境管理体系认证，证明其环境管理体系的符合性和环境管理水平。许多大型国际企业如美国通用汽车公司、福特汽车公司、惠普公司等，都要求其所有的供应商或合同方在限制的期限内获得ISO14001认证，ISO14001认证成为企业进入国际市场的绿色通行证。

同样，我国的全国环境管理标准化技术委员会也将ISO14001环境管理体系标准对应转化为我国的GB/T24001-2004国家标准，ISO14001环境管理体系在2015年更新修订后，也随之出台了对应的GB/T24001-2016国家标准。根据国家市场监督管理总局的官方数据显示，截止2022年3月，已有36万组织获得环境管理体系的认证。许多认证企业参照ISO14001环境管理体系来改进自身企业的环境管理体系，并对供应商提出认证要求。如北京松下彩色显像管有限公司在生产工序上采用水基清洗剂代替有害的三氯乙烯和四氯乙烯，通过改良生产工艺，可以大量减少污染物的排放。上海大众汽车公司在通过环境管理体系认证后，对其供货商提出认证要求。

因此，ISO14001环境管理体系对企业环保合规管理风险防范机制与对策的完善极具参考价值。ISO14001环境管理体系以计划（PLAN）-执行（DO）-检查（CHECK）-处理（ACTION）的PDCA质量管理模式为参考，应用于环境管理领域，具体分为组织和领导作用、策划、支持和运行、绩效评价和改进四个层面来进行环境管理体系构建。[3]

在组织和领导作用层面，ISO14001环境管理体系展现了领导和高层管理人员在环境管理体系中的重要定位。企业的领导和高层管理人员需要负责环境方针、环境目标的制定，确定组织内部沟通以及职责分工，确保环境管理体系的有效性和实际运行。领导层、最高管理人员对于环保合规作出的承诺，对于企业全体员工的环保意识加强、环保合规文化宣传、风险防控意识加强有重要意义。也对于组织绿色文化的建立起到宣传作用。同时，环境管理体系受组织的外部环境和内在问题的影响，相关利益方的期望，外部环境监管要求、内部组织架构等因素都与环境管理体系息息相关，因此需要以组织所处的内外部环境为出发点，进行环保合规风险管理。

在策划层面，体系强调事前预防而非末端防治的环保合规管理方式，这也是ISO14001环境管理体系的亮点之一，立足于前端控制，从原材料投入改善、产品设计和生产工艺流程改进、提高废弃物的利用率三个方面对企业的污染源头控制。[4]企业需要实际生产经营活动前确定其活动、产品和服务中能够控制和能够施加影响的环境因素及环境影响，确定合规义务以及环境目标，考虑应对风险和机遇的措施，减少外部环境状况对组织的不良影响，确保环境管理体系的有效运行。

在支持和运行层面，明确员工环保合规意识培养、履行环保合规义务能力培训的重要性，确保员工能够意识到企业的环境方针、环境影响、环保合规义务及环保合规违规后果。同时，建立信息交流机制，文件化信息，建立和实施过程的运行准则，做好应急准备和响应工作等以支持环境管理体系的运行。

在绩效评价和改进层面，对于环境管理体系的持续改进也是ISO14001环境管理体系的中心思想之一。体系的持续改进，通过对环境绩效分析和评价、合规性评价、内部审核、管理评审四个步骤实现。企业需要监视、测量、分析和评价环境绩效，有计划地间隔实施内部审核，最高管理者定期评审环境管理体系，确保其充分性、适宜性和有效性，持续改进环境管理体系，以提升环境管理绩效。

三、我国企业环保合规管理的风险防范机制与对策

（一）环保合规管理体系建设

企业的环保合规管理体系建设是企业环保合规管理的基础，一套健全的环保合规管理体系能够提高风险管理的效率，降低管理成本，增加操作性。企业环保合规管理体系是企业合规管理体系项下的一个专项合规内容，需要根据企业环境保护的实际情况，建立完整、有效、责任明确的环保合规组织架构，为环保合规体系的可执行性提供组织保障。为确保企业环保合规体系可持续发展，有效防范风险，可以借鉴PDCA管理办法，建立可操作、可检查、可衡量的高效的合规运行机制。企业自上而下对环保合规的价值确认是企业有质量有效益的可持续绿色发展的基础理念，因此，合规文化是企业合规管理体系的重要构成要素。只有建立符合企业实际的环保合规体系，体系才会有生命力，才能发挥其应有的作用。

（二）环保合规组织架构和领导层的合规承诺

建立健全环保合规组织架构能够确保环保合规管理体系的正常运行，也能明晰不同环节中，环保合规的实施者和责任承担者。环保合规组织架构的建立，可以从三个层级入手：企业的决策层，即领导层、最高管理者负责制定环境方针和环境目标，解决合规管理工作中的权力配置问题，负责决定重大事项；而管理层根据实际情况，设立环保合规管理总负责人或者牵头部门，全面负责环保合规事项的运行管理工作；执行层面，企业明确环保合规管理的牵头部门并指定一名高级管理人员，负责组织、协调、监督环保事项的环保合规管理工作。

通过参考ISO14001环境管理体系，我们可以看出企业的决策层，即领导层、最高管理者在企业的环保合规风险管理中的核心地位。因此，对于企业的领导层、最高管理者，需要要求其对环保合规管理作出承诺，积极推进环境管理体系与企业管理的融合。仅当企业的领导层、最高管理者认识到企业环保合规管理的重要性，认识到所负担地环境保护责任，才可能推进整体企业的环保合规工作的进行。虽然从短期来看，环保合规管理是一项较大的支出，但从长期发展来看，建立环境管理体系的企业越来越多，不论是国内还是国外对于进入市场企业的环境管理能力要求会愈发严格，国际企业、大型企业对于其供应商皆有环境管理体系认证要求。因此对于企业的领导层而言，应当转变对环保合规管理的态度，应当将环保合规管理与企业战略发展联系起来，将环保合规管理视为一种提升自身竞争力以及避免运营风险的机会而不是企业运营的负担。

（三）企业运行过程环保合规管控重点

为保证企业的生产经营行为不对生态环境产生负面影响，国家制定了一系列的法律制度对企业进行监督管控，降低企业生产经营行为对生态环境造成的负担，环保合规管控重点制度有建设项目“三同时”制度、排污许可制度、碳排放管理制度和环境信息披露制度等。

1.建设项目“三同时”制度。“三同时”指的是建设项目中环境保护设施与主体工程同步设计、同时施工、同时投产使用。企业违反“三同时”制度的违法行为中，最常见的是未批先建、未验先投两种行为。当建设项目发生重大变更或建设项目的环境影响评价文件自批准后超过五年未开工建设的，企业需要重新报批环境影响评价文件。而建设项目开工建设前的地质勘探、临时建筑、平整场地、通水、通电等准备工作不属于开工建设，因此企业可以先行为之。其次，企业需要注意建设项目环境保护设施验收期限，特别是实施排污许可管理的企业，需要取得排污许可证后方能试生产。未验先投违法行为实施双罚制，处罚力度较大，违法责任的承担主体，不仅仅是企业，企业的环保负责人也需要为此承担一定的法律责任，因此企业应予高度重视。

2.排污许可制度。《排污许可管理条例》自2021年3月1日正式实施，根据污染物产生量、排放量、对环境的影响程度等因素，对排污单位实行排污许可分类管理，强化排污单位的主体责任。在“一证式”管理模式下，排污单位应当如实、规范编制排污许可证执行报告，依法落实自行监测、污染物排放及各项环境管理要求。同时，《排污许可管理条例》等相关法律法规还需要企业做好排污许可证后管理、自行排污监测以及公开污染物排放信息等延伸义务。违反排污许可证制度同样会面临行政、民事、刑事的法律责任，例如，无证排污、偷排、篡改或伪造监测数据、不正常运行污染防治设施的违法行为，可能构成犯罪或被行政拘留。

3.碳排放管理制度。我国在各省市逐渐启动了碳排放权交易试点工作，被列入重点排放单位范围的企业应当控制温室气体排放，报告碳排放数据，清缴碳排放配额，公开交易及相关活动信息，并接受生态环境主管部门的监督管理。随着国家对重点排放单位的处罚措施趋于严格，纳入重点排污单位范围的扩大，企业需要及时根据市场发展和自身实际，明确企业的碳排放合规义务，防止因违规行为遭受行政处罚，从而对企业的信用评级与综合发展评价产生不利影响。

4.环境信息披露制度。《企业环境信息依法披露管理办法》等法律法规中规定的强制性信息披露的主体需要开展环境信息强制性披露，按照企业环境信息依法披露格式准则编制年度环境信息依法披露报告，并上传至企业环境信息依法披露系统。在企业环境信息强制性披露制度下，唯有有效运行环保合规体系，严格执行合规体系中的管控措施，依法如实披露信息方为应对之策。未及时披露环境信息的企业会受到生态环境主管部门的行政处罚，违规披露、不披露重要信息的企业可能涉嫌刑事犯罪，承担刑事责任，虚假陈述还会引发企业及董监高、实际控制人的民事赔偿诉讼。

（四）环保合规风险识别与应急准备

企业对环保合规管理应立足于事前预防而非末端治理，在正式投入生产经营活动前应先充分考虑重大环境要素和环境影响，确定生产经营中具体环节对环境带来的具体影响，全面剖析业务流程中可能产生的环保合规风险以及需要承担的合规义务，确定风险应对措施和解决方案，制定风险应对措施清单并落实执行。对于典型性、普遍性和可能产生较为严重后果的环保风险应提前做好紧急预案，做好响应紧急情况的准备，策划预防或减轻不利后果的措施，定期试验以确保紧急情况发生时应急措施能够有效实施。

（五）环保合规风险应对策略

在整体环境保护监管力度加大的情况下，企业面临较大的环保合规风险，许多企业因实施环境违法行为而受到环保处罚，而环保处罚除了直接导致企业甚至企业负责人需要缴纳一笔大额罚金外，还会带来更多的间接经济损失。行政处罚记录会对企业的招投标、出让土地、上市、行政许可审批等行为造成一定阻碍，还会影响税收优惠政策，如青海宏扬水泥有限责任公司因受到了5万元的环保行政处罚，而被取消了增值税即征即退政策，需补缴3655万元税款。青海宏扬公司的案件并非个例，类似的环保行政处罚影响税收优惠政策的案例越来越多。企业可以从以下几个方面应对环境风险：

1.重视群众投诉。群众投诉是生态环境部门执法信息来源非常重要的渠道，企业需要重视群众的投诉，做好与群众的沟通工作，日常通过向群众了解舆情以自查整改。

2.正确应对环保现场检查。在面对生态环境部门上门现场检查时，企业有关人员要取得内部授权，做好现场检查笔录与询问笔录，及时向上级领导及企业负责人汇报情况，企业需组织专业的技术和法律人员，识别合规风险，积极配合监管部门并进行有效沟通。

3.积极整改。在新《行政处罚法》背景下，生态环境部门倾向于柔性执法，对于满足违法行为轻微、未造成环境污染后果、及时改正、污染小、违法行为持续时间短等一定条件的环境违法行为，企业积极整改且做好与监管部门的沟通工作后，很大程度上能够争取轻罚和免罚的结果。

4.善用陈述申辩和听证权利。企业在面临环保行政处罚时，充分享有陈述、申辩与听证的权利。企业应积极善用陈述申辩和听证权利，必要时应聘请专业的法律人士协助处理，尽早介入，争取减轻或免予处罚。

5.企业刑事合规不起诉。目前，最高检开启对企业刑事合规不起诉制度的探索，将最高检的不起诉决定与企业的合规管理要求相联系，满足特定条件的企业，可以在完成特定合规要求，通过刑事合规不起诉制度，获得检察机关对其作出的不予起诉决定。虽然目前各地在企业刑事合规不起诉实践中存在标准不统一的状况，但对面临刑事责任的企业而言，刑事合规不起诉制度是一根救命稻草，企业可以通过专业法律人士的协助，积极地利用刑事合规不起诉制度来最大限度争取不受起诉。

（六）建立环保合规风险信息沟通机制

企业应当建立有效的信息沟通机制，不仅便于部门间环保合规管理的协作，同时也可以达到相互监督的作用。在企业员工识别到环保合规风险时，有效的信息沟通机制能够使企业最快速度地对环保合规风险作出反馈，在大型环境污染事件发生时，也能够及时进行应急准备并作出响应，最大限度地降低环境污染事件发生所造成的损害后果。有效的信息沟通机制也可以使领导层、最高管理者了解到企业现行环境管理体系在实践中不适应之处，及时改进。

（七）建立环保合规审查与评估机制

企业的环保合规管理体系是否能够识别、规避实际生产运营中的合规风险，并对合规风险进行应对，需要建立环保合规审查与评估机制，定期或不定期对环保相关规章制度、重大决策、重大合同进行审查，及时对不合规的内容提出修改建议。对环保合规管理体系的有效性进行分析评估，适当的时候可以聘请第三方机构评估和论证，不断改进环保合规管理体系，有效的风险规避措施能够得到真正实施与运行，无效或不足的措施能够得到及时完善。

（八）环保合规文化宣传

企业的环保合规风险管理需要全员参与，企业员工一般为最直接面对以及最容易察觉企业环保合规管理风险的主体，因此对于企业员工需要充分培养其环保合规意识，并使其明确其操作行为可能带来的环境影响、合规风险以及需承担的法律责任。为此，每一个员工都需要了解企业的环保合规管理制度，需了解具体的合规操作行为准则。同时，完备、有效、可持续发展的环保合规文化体系建设，离不开环保合规文化的宣传。环保合规文化宣传关系到环保合规体系的顺利运行和运行效果。企业需要重视环保合规文化的宣传，定期对员工进行环保合规培训，将员工的合规考评与绩效结合，对于有环境违规行为的员工进行问责，达到全员参与合规、主动合规的效果，增强员工的环保合规风险防范意识，强化企业全体员工的环境保护责任意识。

四、结语

环境保护严监管的形势下，环境保护和经济发展同等重要，企业需要充分认识到环保合规风险管理的重要性，建立健全环保合规风险防范机制和对策，掌握正确及高效地识别、预防、应对环保合规风险的方法，提升环境保护意识，用长远的眼光看待环境保护问题，将环保合规风险管理放置于更重要的企业发展战略地位。

注释和参考文献

[1]注释（论文）：王文中、王春晖：《中国企业环境保护合规风险防范机制与对策》，《生态经济》，2008年第9期。
[2]注释（论文）：郑石明：《改革开放 40 年来中国生态环境监管体制改革回顾与展望》，《社会科学研究》，2018年第6期。
[3]注释（论文）：王达蕴、肖序：《ISO14001环境管理体系标准的评价与展望》，《湖南社会科学》，2016年第2期。
[4]注释（国家标准）：中国国家标准化管理委员会：《环境管理体系 要求及适用指南》（GB/T 24001—2016/ISO 14001:2015）
[5]参考文献（论文）：邓克祝：《企业环境合规:自制与他制互动型环境合作治理模式》，《企业合规论丛》，2019年第1期。
[6]参考文献（论文）：路江涌、何文龙、王铁民、刘颖：《外部压力、自我认知与企业标准化环境管理体系》，《经济科学》，2014年第1期。


来源：锦天城福州律师事务所 作者：陈慧敏