对《中央企业合规管理办法（征求意见稿）》的思考

国务院国资委2022年4月1日《中央企业合规管理办法》公开征求意见，本人就《中央企业合规管理办法（征求意见稿）》（以下简称“意见稿”）的有关问题，提出自己的意见，供参考。

自2018年11月2日国务院国资委颁发《中央企业合规管理指引（试行）》（以下简称“试行稿”）以来，各央企集团、下属企业及各地国企纷纷推进合规体系建设，其间成就与难点并存，主要难点其一是推进合规管理的责任意识不强；其二是合规牵头部门与各业务部门及其他经济监督工作的协调性不够。

一、应该强调“责任原则”

在推进中国国有企业的合规管理中，责任是一种职责和任务。自2015年9月中共中央国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》以来，国家就一直强调应强化国有企业建立健全高效协同的内外部监督。突出对关键岗位、重点人员特别是“一把手”的监督，加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督，防止权力滥用；要以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，建立监管权力清单和责任清单。但如果缺乏责任意识或责任不落实，实施“防治权利滥用”的监督，则是无本之木。

国发〔2018〕23号《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（简称《实施意见》）出台，其中授权管理机制的核心要义，就是授权后的责任落实。如果只有授权，没有责任，则是不符合法治社会的基本要求的。

合规管理是涉及企业自身及全体人员的管理行为，其最主要的特征是“建规矩、懂规矩、守规矩”，要让各项工作和全体人员“守规矩”，其基本条件就应该是落实合规责任。

原《试行稿》中的“强化责任”原则：“把加强合规管理作为企业主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责的重要内容。建立全员合规责任制，明确管理人员和各岗位员工的合规责任并督促有效落实”。已把合规管理的责任分三个层次，要求把合规管理的责任落实到企业自上而下的每一位成员。在国资委强调的“合规管理强化年”中，要求国有企业“严肃开展监督问责，形成合规管理闭环”，“完善违规行为处罚制度，明晰责任范围，细化惩处标准，对违规行为坚决问责”。问责的基础就是责任清晰、责任到位。

虽然新的《意见稿》在具体条文中，表述了董事会、经理人、企业主要负责人作为推进法治建设的第一责任人、首席合规官、业务部门、合规牵头部门，纪检监察机构和审计、巡视等部门的职责，但作为合规管理最基本的“强化责任原则”却消失了。

没有了责任原则，在工作中具体落实上述责任方面，则失去了理论基础；没有了责任原则，《意见稿》中的第二章第十五条，第五章第三十一条到三十三条在实际工作中就会肢解成“碎片”，实践中的理解认知及执行上都会遇到障碍。

建议：补充“强化责任原则”，应当在原《试行稿》的基础上，《意见稿》进一步丰富和完善责任原则的内容，使合规管理更切合国有企业发展的实际，以弥补许多工作中常见的“道理一大堆，责任不落实”的现象，使国有企业的合规管理与国有企业改革同步发展，进一步起到提升国有企业管理水平，进一步提高国有企业治理能力和治理水平的现代化。

二、应该强调“协同联动”

企业中的任何一项管理工作都是需要协调推进的（党的工作除外）。完全独立于“协调推进”的“独立履行职责”是不存在的。

习总书记在十九届中纪委五次全会上指出：要健全监督体系，不断完善权力监督制度，各种监督协调贯通，形成常态长效的监督合力。2019年以来，“大监督”、“大合规”是国有企业的“热词”。党委全面负责、纪委专责监督、部门职能监督（安全、质量、人事、劳资、物资、技改、财务、审计、法律事务、工会等职能监督）、员工全方位监督的“大监督”，与全面风险管理、内部控制管理、法律事务管理、合规管理体系相结合的“大合规”，相得益彰。

近年来，各央企与地方国有企业在“四位一体结合”（全面风险管理、内部控制管理、法律事务管理、合规管理体系）方面，做了大量的探索和实践，对企业的健康发展起到了积极的作用。这都得益于原《试行稿》中的“协同联动”原则：“推动合规管理与法律风险防范、监察、审计、内控、风险管理等工作相统筹、相衔接，确保合规管理体系有效运行”。但现在在新的《意见稿》中“协同联动”作为原则之一，却消失了。只在第二十八条“【协同机制】中央企业应当结合实际，积极探索构建法治框架下合规管理与法律、内部控制、风险管理的协同运作机制，加强统筹协调，提高管理效能”作了提示性要求。这相对于三年多前的《试行稿》和各地国有企业的探索成果，并没有进步，而是一种停滞。

如果说合规管理要加强检查考核监督的力量，使合规管理成为中国企业“治理能力和治理水平现代化”的一项管理工具，离开“协同联动原则”，而是合规管理牵头部门努力地在国有企业里“独立”地、“孤立”地工作，《意见稿》中第二章至第七章的各项工作都将难以为继。

建议：《意见稿》应在原《试行稿》的基础上，更加强调“协同联动原则”，把近年来国有企业“大监督”、“大合规”的成果吸纳进去，前瞻性的厘清“合规管理”在国有企业的定位，使之成为中国国有企业“懂规矩”“守规矩”的基石，进而实现中国国有企业规范运作、健康发展的目的。

三、应该慎重设置“首席合规官”

在《意见稿》第十一条提出：“中央企业设立首席合规官，由总法律顾问担任并对主要负责人负责，履行以下合规管理职责：（一）参与企业重大经营决策，提出合法合规性审核意见；（二）领导合规管理牵头部门推进合规管理体系建设；（三）向董事会、企业主要负责人汇报合规管理重大事项；（四）指导业务部门合规管理工作，对合规管理职责落实情况提出意见和建议；（五）指导子企业合规管理工作，对子企业首席合规官的任免、合规管理体系建设情况提出意见；（六）法律法规、公司章程等规定的其他合规管理职责”。

这里提出了由总法律顾问，对主要负责人负责。目前的中央企业大多已实现公司化管理，公司主要负责人一般有三人（党委书记、董事长、总经理），这个首席合规官究竟向那位“主要负责人”负责；学习《意见稿》第十一条中“首席合规官”的五项职责，其中“参与”、“汇报”、“指导”、“提出意见和建议”、“提出意见”才是这位“首席合规官”的主责，只能“领导合规管理牵头部门推进合规管理体系建设”，这与“首席”的地位和作用相去甚远。

当遇党委发挥领导作用；董事会发挥定战略、作决策作用；总经理发挥谋经营、抓落实、强管理作用；党的纪委书记执行党规党纪、反腐败工作监督工作时，与“首席合规官”履职发生冲突的时候，这个“首席”则实有一点戏谑的成分。况且这个“首席合规官”的称谓，其本身可能就有口语之嫌。

在上世纪90年代中后期，央企和地方国有企业的行政级别就结束了历史使命，企业中“官”的意识和称呼已不见踪迹，如果现在推进合规管理却硬性在中国国有企业中设置一个无责、无权的“首席合规官”，对合规管理毫无益处。

建议：不宜直接设立首席合规官，应维持《试行稿》的“合规管理负责人”的提法

来源：赛尼尔法务管理，作者： 俞国洪 

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