陈瑞华：合规不起诉改革——价值考量与瓶颈突破

陈瑞华：合规不起诉改革——价值考量与瓶颈突破
 

企业合规属于一种新型的公司治理方式，是一种以防控合规风险为导向，由企业所建立的一套针对违法犯罪行为进行事先防范、事中监控和事后补救的内部监控机制。所谓合规不起诉，是指检察机关对于那些涉嫌实施犯罪并作出认罪认罚的企业，在其承诺实施有效合规管理体系的前提下，对其作出不起诉决定的制度。2020年3月以来，最高人民检察院先后启动两批企业合规改革试点工作，并逐步扩大试点范围。这一改革探索顺应了我国近期加强民营企业保护的发展趋势，体现了从源头上治理企业违法犯罪的理念。但是，企业合规不起诉制度毕竟属于“舶来品”，需要对其进行实质性的本土化改造，使其在适应中国法制环境的前提下，发挥有效治理企业违法犯罪的效用。如何应对一些制度上的挑战和难题，尚需要我国法学界和司法界进一步集思广益、凝聚共识。

《民主与法制》周刊2021年第24期邀请了陈瑞华、张建伟、李本灿等三位教授，围绕关于中国建立企业合规不起诉制度的讨论，发表了各自的意见，供大家参考。

合规不起诉改革：

价值考量与瓶颈突破

陈瑞华，北京大学法学院教授、博士生导师，北京大学法学院学术委员会主任。兼任中国法学会常务理事、最高人民检察院专家咨询委员会委员、中国检察理论研究会副会长。曾获中国法学会“全国十大杰出青年法学家”称号，教育部“长江学者奖励计划”特聘教授。主要研究诉讼法、证据法、司法制度、企业合规等领域。著有《刑事诉讼法学》《刑事证据法》《刑事审判原理论》《刑事诉讼的前沿问题》《程序正义理论》《程序性制裁理论》《企业合规基本理论》等。

企业仅仅建立纸面上的合规体系是没有实质意义的。这种管理体系要得到切实有效的实施，就必须建立行政监管和刑事司法上的双重激励机制。对于那些涉嫌实施犯罪行为的企业而言，在刑事法中确立以合规换取宽大刑事处理的机制，是督促其实施有效合规计划的必要条件。其中，对于那些承诺建立或者完善合规管理体系的涉案企业，检察机关直接作出不起诉的决定或者设置考验期，根据其实施合规体系的效果来决定是否对其提起公诉，这被越来越多的国家确立为法律制度。

一、合规不起诉的价值考量

       在我国法律没有确立刑事合规制度的情况下，检察机关为什么会启动这方面的改革探索呢？通过考察相对不起诉的实践情况，笔者认为，检察机关推行这一制度，主要有三个方面的改革动力：一是对民营企业采取特殊保护措施；二是督促民营企业对其经营模式进行合规改造；三是通过引入合规激励机制，来探索参与社会综合治理的新方式。

       首先，通过这一探索，那些依照刑法已经构成犯罪的企业以及高级管理人员，可以获得以企业合规换取宽大刑事处理的机会，检察机关作出相对不起诉的决定。作为一种出罪机制，合规不起诉制度避免了民营企业和高级管理人员被定罪判刑的结果，使其不会被钉上“犯罪企业”或“犯罪企业家”的标签，避免了企业失去交易资格、被迫退市、无法上市甚至被吊销营业执照的危险，使得企业和企业家的命运得到挽救，防止了企业可能出现的停产停工甚至破产倒闭的结果。在一定程度上，合规不起诉制度的实施可以“救活一个企业”，使得大量相关者的利益获得有效的法律保护。

       其次，检察机关在对涉案企业进行宽大刑事处理的同时，还采取了“源头治理”的措施，督促其在采取配合调查手段和补救措施的前提下，对企业的管理机制和经营模式进行全方位的合规化改造，消除其中的制度隐患和管理漏洞，使其减少再次发生违法犯罪行为的机会和可能。从制度探索实践来看，检察机关通常会责令企业提交合规承诺书，提出较为具体的整改建议，督促其搭建合规风险的防范、监控和应对体系，包括建立员工培训制度、风险评估、合规审计、实施举报等合规管理机制。在检察机关的督促下，这些企业聘请了外部专业的合规监控人，提交了有针对性的合规监管计划，并与检察机关签署了合规监管协议。这些企业在检察机关和合规监管人的监督管理下，通过定期提交合规进展报告，接受合规监管评估，逐渐消除那些导致犯罪发生的管理漏洞和制度隐患，彻底改变旧有的商业模式和交易方式。

       最后，企业合规是一种以合规风险为导向的公司治理方式，其实施目的在于建立有效的违法犯罪行为的防控机制，确立及时识别合规风险的制度，对于已经出现的违法犯罪事件采取必要的应对措施。通过将企业合规机制引入公诉制度之中，检察机关可以为涉案企业确立一种合规激励机制，使其获得建立有效合规计划的强大动力。在一定程度上，推动合规不起诉改革本身，就属于检察机关在参与社会治理方面所作的制度探索。检察机关通过推动企业的合规治理，督促企业形成一种预防合规风险的机制和文化，从源头上解决企业违法犯罪的问题，这就远远超越了检察机关那种被动应对犯罪行为的传统办案模式，体现了主动参与企业治理的司法理念，真正地维护了国家利益和社会公共利益。

二、企业合规不起诉改革所遇到的瓶颈问题

       迄今为止，最高人民检察院没有出台合规不起诉制度的实施细则，而只是确立了这一改革的大体框架，给予了各地检察机关进行制度创新的很大空间。这意味着合规不起诉改革仍然具有较大的不确定性，检察机关还有机会进行一定程度的制度实验，甚至形成不同的制度模式，以便为最高人民检察院提供可资借鉴的不同方案。

       但是，通过调研各地检察机关的改革情况，尤其是研读各种版本的合规不起诉改革文件，分析相关的合规不起诉案例，我们也发现，这一改革与我国一些现行制度存在着不同程度的冲突，改革者受传统观念、理论和司法惯例的影响，在一些方面陷入了制度困境。在不解决相关问题的情况下，要实现真正意义上的制度突破，真正有效地发挥合规不起诉改革的功能，将是相当困难的。

       其一，如何将企业责任与直接责任人员的责任加以分离，是合规不起诉改革的头号难题。目前，检察机关普遍将合规不起诉的适用对象，局限在那些直接责任人可能被判处三年有期徒刑以下刑罚的轻微单位犯罪案件。而对于那些较为重大的单位犯罪案件，检察机关则往往倾向于对单位和直接责任人员提起公诉，而最多对单位作出宽大刑事处理，对直接责任人员则提出诸如适用缓刑等方面的量刑建议。有些检察机关甚至将其命名为“合规从宽”制度。这种将企业责任与直接责任人员的责任“捆绑在一起”的做法，难以为企业提供足够大的合规激励，也难以实现“放过企业，但严惩责任人”的合规理念。未来，检察机关需要转变观念，将企业责任与直接责任人员的责任加以分离。无论是轻微单位犯罪案件，还是重大单位犯罪案件，只要不属于那种由单位集体决策实施的“系统性单位犯罪案件”，检察机关就可以对企业适用合规考察制度，并对成功实施合规整改的企业作出不起诉的决定。但与此同时，对于那些可能被判处三年有期徒刑以上刑罚的直接责任人员，在没有法定减轻处罚情节的情况下，检察机关仍然可以提起公诉。唯有将企业责任与直接责任人员责任加以分离，检察机关在合规不起诉改革的探索方面，才能获得更大的空间。

        其二，目前改革适用对象都是涉嫌犯罪的“中小微企业”，如何将合规考察制度适用到那些涉嫌犯罪的大型企业，将是一个考验改革者勇气和智慧的重大问题。从欧美国家适用暂缓起诉协议制度的经验来看，大型企业具有较为完整的公司治理结构，具有合规管理所需要的组织体系。在这些大型企业涉嫌实施犯罪的案件中，检察机关适用合规考察制度，才能激活这些企业的内部控制机制，使得企业管理层实现对员工、中层管理人员、子公司人员、客户、第三方商业伙伴等关联人员的合规管理，实现企业的“自我监管”。而那些具有“家族企业”或“个人独立企业”性质的中小微企业，难以建立起基本的现代公司治理结构。这些企业所实施的犯罪往往具有“系统性单位犯罪”的性质。检察机关即便责令这些企业进行了合规整改，也往往会流于形式，难以起到预防企业再次犯罪的作用。有鉴于此，检察机关应当将合规不起诉的适用对象集中到那些涉案犯罪的大型企业，尤其是具有现代公司治理结构的上市公司上面，由此所展开的合规不起诉改革，也才可以发挥实质性的积极效果。

       其三，检察机关尽管责令涉案企业提交合规整改方案或者专项合规计划，但是，由于缺乏行之有效的合规整改和验收标准，一些地方在督促企业进行合规整改方面，往往只关注合规管理的流程，而不注重实质上的合规体系重建，更谈不上企业经营的“去犯罪化”处理。企业合规不起诉的改革探索，要避免合规整改流于形式。为此，检察机关应当从两个角度探索合规考察和验收的标准：一是针对企业的现有违法犯罪情况，进行专门性的合规风险评估，提出一套行之有效的合规管理流程，包括合规章程、合规政策和合规员工手册的发布，合规组织体系的构建，以及合规风险预防、识别和应对的程序流程；二是针对企业所特有的合规风险，对其经营方式和商业模式的漏洞进行诊断，对其合规管理体系的隐患加以消除，从根本上提出“去犯罪化”的方案，并使之得到有效实施。唯有从合规管理流程和实质整改方案这两个角度，督促企业进行推行合规管理体系，检察机关才能实现合规不起诉的改革初衷。

       其四，在合规考察期的设置上，受现行刑事诉讼法审查起诉期限的限制，检察机关通常设置为六个月到一年的考察期，对企业进行合规考察的期限过于短暂，难以起到有效合规整改的效果。检察机关所提出的合规整改方案，意味着对企业经营方式和商业模式的实质性改造，也具有“消除企业犯罪基因”的性质。要对涉嫌犯罪的企业进行合规整改，使其消除那些容易导致犯罪发生的管理制度和文化基因，更需要投入足够多的时间。检察机关应当确立一年以上、三年以下的合规考察期。

       其五，在合规监管人的选任方面，一些检察机关对律师、会计师、审计师、税务师、工程技术人员等独立专业人士，表现出不同程度的不信任，而对行政监管人员却似乎过于偏爱，使得合规监管人制度的探索步履维艰。在我国，司法机关在处理涉及企业法律事务的案件中，开始引入独立专业机构的介入。未来，可以考虑在一个省市范围内建立合规监管人名录制度，从律师、会计师、审计师、税务师、工程技术人员中遴选出有资格的合规监管人，将其纳入统一的合规监管人名录。对于合规监管人的监管工作，应当根据其工作性质和工作时间，确定合理的薪酬标准。对于被纳入合规考察程序的企业，合规监管委员会应收取必要的“监管费用”。行政监管部门不宜担任合规监管人，而可以作为合规监管委员会的成员，对合规监管人的工作进行监督和指导。

       其六，在合规监管委员会的设置上，检察机关吸收行政监管部门加入进来，并将合规监管延伸到行政监管环节，这固然是具有创新性的制度设置。但是，检察机关动辄将合规监管委员会的办公室设置在工商联或者市场监管部门，使其承担遴选、监督、管理合规监管人等方面的日常工作，甚至负责制定合规整改和验收标准，主持对涉案企业的合规验收，这存在着合规考察制度流于形式的隐患。毕竟，工商联属于不享有行政监管职能的社会团体，市场监管部门则是行政机关，它们可以指导企业建立一般性的合规管理体系，但在帮助企业开展合规整改方面，尤其是帮助企业通过改变商业模式来实现“去犯罪化”方面，却不具有专业方面的优势。未来，合规监管委员会更主要的职能应当是帮助企业进行“事前合规”，而对于那些被纳入合规考察对象的涉案企业，检察机关应责无旁贷地承担合规考察工作，包括遴选合规监管人、对合规监管工作进行监督以及对合规整改情况进行最后的验收，等等。

        其七，在合规考察程序的公开性和透明度方面，各地检察机关做出了一些积极的努力，进行了有效的制度探索。但是，由于过分重视对涉案企业商业秘密的保护，没有将被纳入合规考察对象的企业公之于众，更没有在合规不起诉决定作出后，将有关企业的情况以及合规考察报告、合规不起诉决定书等予以公布。这种做法违背合规考察的公开性和透明性原则，容易令人产生对合规考察公正性的合理怀疑，对这一制度和实践的公信力产生负面的影响。未来，至少对于那些已经被作出合规不起诉决定的企业，检察机关应将合规考察决定书和合规不起诉决定公之于众，向社会予以公开，接受社会的监督，以增强合规考察制度的公信力。