1. 依据《建设项目环境保护管理条例》第23条对“未验先投”违法行为进行处罚，必须进行“双罚”吗？
2. 对“未验先投”违法行为进行“双罚”有无例外？
3. 对直接负责的主管人员和其他责任人员处以罚款是否以“逾期不改正”为前提？
4. 对“未验先投”违法行为进行处罚后，建设单位仍旧不改正的，还可以再次进行“双罚”吗？
什么是未验先投
所谓“未验先投”，是指编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目依法需配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或验收不合格即直接投入生产或者使用的行为。
未验先投包括哪些情形
“未验先投”包括了以下四种情形：
一是没有建设应该建设的配套环境保护设施就投入生产的。
二是虽然同时建设了配套的环境保护设施，但未经验收就投入生产的。
三是虽然同时建设了配套的环境保护设施，但验收不合格就投入生产的。
四是虽然同时建设了配套的环境保护设施，但在验收过程中通过弄虚作假而验收合格，并投入生产的。
以上的四种情形都属于“未验先投”的违法行为。
关于“未验先投”的常见执法难题有哪些
“未验先投”是在现实当中，执法小伙伴们经常遇见且特别挠头的问题。应该说，自从有环保局以来，有关“未验先投”的执法难题就一直围绕在执法小伙伴的左右，甚至有的执法老师傅说，做环保工作30年了，解决了很多执法难题，但是对于“未验先投”这个难题，总有层出不穷的新问题来考验老师傅。对于“未验先投”，执法小伙伴们问的最多的，主要有以4个问题：
1. 依据《建设项目环境保护管理条例》第23条对“未验先投”违法行为进行处罚，必须进行“双罚”吗？
2. 对“未验先投”违法行为进行“双罚”有无例外？
3. 对直接负责的主管人员和其他责任人员处以罚款是否以“逾期不改正”为前提？
4. 对“未验先投”违法行为进行处罚后，建设单位仍旧不改正的，还可以再次进行“双罚”吗？
带着以上这4个常见问题，小编这段时间请教了多位权威专家。接下来，小编就把权威专家们的意见综合一下给大家分享，目的是和大家交流探讨，以期抛砖引玉。
“未验先投”有关常见执法问题解答
1. 依据《建设项目环境保护管理条例》第23条对“未验先投”违法行为进行处罚，必须要进行“双罚”吗？
《建设项目环境保护管理条例》第23条规定:“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”
之所以会有是否需要“双罚”的疑问，主要原因是对于以上法条中的分号的理解不同。
支持“双罚”的有的小伙伴认为，“逾期不改正”是仅针对前面“责令限期改正”的跟进处罚。并且，《建设项目环境保护管理条例》第23条中的法条之间都是分号，而分号的作用，就是并列的意思，并列就是都得执行。
不支持“双罚”的小伙伴认为，“对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款”，是在“逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款”之后，那就应该以“逾期不改正”作为适用“双罚”的前提。
根据中华人民共和国国家标准《标点符号用法》(GB/T 15834-2011)，“分号”表示复句内部并列关系的分句(尤其当分句内部还有逗号时)之间的停顿，以及用于分项列举的各项之间。
根据国家标准对于“分号”的描述，《建设项目环境保护管理条例》第23条中的“分号”间隔出来的几句话，都是并列关系，而不是递进关系。因此，对“未验先投”违法行为的处罚，原则上都应当进行“双罚”，即不仅要对建设单位处以20万元以上100万元以下的罚款，还要对建设单位的直接负责的主管人员和其他责任人员处以5万元以上20万元以下的罚款。
2.对直接负责的主管人员和其他责任人员处以罚款是否以“逾期不改正”为前提？
上文已经提到，根据国家标准对于“分号”的描述，《建设项目环境保护管理条例》第23条中的“分号”间隔出来的几句话，都是并列关系的，而不是递进关系。因此，“逾期不改正”是仅针对第23条中“责令限期改正”的跟进处罚，并且只是表现在处罚金额的变化上，从处20万元以上100万元以下的罚款，到如果逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款。
鉴于此，2018年2月24日，原环境保护部发布了《关于〈建设项目环境保护管理条例〉第二十三条适用问题的复函》(环政法函〔2018〕33号），明确指出“其中‘对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款’规定的适用，不以环保部门责令建设单位限期改正而其逾期不改正为前提，环保部门在发现建设单位存在第二十三条规定的违法行为时，即可以根据违法情节、危害后果等因素，在责令建设单位限期改正的同时一并适用。”
复函中还指出，“对‘造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭’规定的适用，也不以环保部门责令建设单位限期改正而其逾期不改正为前提。”
3. 对“未验先投”违法行为进行“双罚”有无例外？
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法的解释》第五十九条的规定，在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。营业执照上登记的经营者与实际经营者不一致的，以登记的经营者和实际经营者为共同诉讼人。
《中华人民共和国个人独企业法》第二条规定，“本法所称个人独资企业，是指依照本法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。”
《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
根据上述规定，个体工商户在法律主体上属于个人，个人独资企业“财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体”，而根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上的罚款处罚，若对个体工商户或个人独资企业实施“双罚”，相当于对经营者或投资人个人的同一违法行为，进行了两次罚款，有违“一事不二罚”的行政处罚原则。
综上所述，对“未验先投”违法行为进行“双罚”，个体工商户以及个人独资企业是例外情形，即个体工商户、个人独资企业存在“未验先投”违法行为时，不应进行“双罚”。
但是，2017年新修改的《建设项目环境保护管理条例》，仅限于对编制环境影响报告书、报告表的建设项目要求开展竣工验收，而1998年的老《建设项目环境保护管理条例》是对编制报告书、报告表和登记表的建设项目都要求开展竣工验收。在实践中，随着 “放管服”改革推进后，实际上个体工商户或者个人独资企业投资的建设项目，绝大多数是列入登记表管理的项目。对于列入登记表管理的项目，不适用《建设项目环境保护管理条例》第23条的规定。因此，实践中也鲜有不应进行“双罚”例外情况。
4. 对“未验先投”违法行为进行处罚后，建设单位逾期不改正的，还可以再次进行“双罚”吗？
看完上文论述后，小伙伴们明白了，根据《建设项目环境保护管理条例》第23条规定，对于未验先投的违法行为，首先是责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款，同时对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款。
但是，对“未验先投”违法行为进行处罚后，出现逾期不改正的情形时，对于是否再次进行“双罚”，小伙伴们又开始了新一轮的分歧。
支持再次进行“双罚”的小伙伴们认为，条例第23条关于“对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款”的规定，是与针对建设单位作出处罚的并行规定，只要作出了针对建设单位的处罚，就应当同时对直接负责的主管人员和其他责任人员进行处罚，即第一次处罚建设单位时，应同时处罚直接负责的主管人员和其他责任人员；因逾期不改正再次处罚建设单位时，也应该同时处罚直接负责的主管人员和其他责任人员。
不支持再次进行“双罚”的小伙伴们认为，条例第23条关于“对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款”的规定，并非与针对建设单位的处罚并行的规定，无需在处罚建设单位时必然适用。并且，条例第23条对于“逾期不改正的”，只明确规定了“处100万元以上200万元以下的罚款”。对相关责任人进行罚款，是针对单位违法的辅助性惩罚措施，是行政法律体系中少数的例外规定。因此，对直接负责的主管人员和其他责任人员的处罚，仅应适用一次。
对于这个问题，小编觉得双方都有道理，为此小编请教了多位专家，其中55%的专家倾向于支持再次进行“双罚”，理由有两个：
一是“双罚制”对于预防单位违法，具有十分重要的作用。因为单位违法行为，必然直接或间接地由单位成员造成，尤其是直接负责的主管人员和相关责任人员。
“双罚制”原本是一个刑法学上的概念，一般针对单位犯罪，既要处罚单位，又要处罚单位中的直接责任人员，这是一种较为合理且有效的预防和减少犯罪的制度。后来这个法律精神被行政法所吸收，在对单位实施的行政违法行为依法进行行政处罚的同时，分别对单位和单位中的直接责任人员进行处罚。
2017年新修改的《建设项目环境保护管理条例》，其中一个非常大的亮点就是对“未验先投”的违法行为，不仅大大增加了处罚金额，而且引入了“双罚制”。
做出这一修改目的，就是针对1998年老《建设项目环境保护管理条例》中对于“未验先投”违法行为的处罚太轻（责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款），违法成本太低，造成实践中“未验先投”的违法行为屡见不鲜。引入“双罚制”，就是为了提高“未验先投”违法行为的违法成本，增强环境执法的威慑力，从而预防和减少“未验先投”的违法行为。
二是在环保部门已经对建设单位、建设单位直接负责的主管人员和相关责任人员，进行了一次严厉的“双罚”之后，逾期仍旧不改正，说明建设单位直接负责的主管人员和相关责任人员的主观态度存在问题，至少是不重视。因此，对“未验先投”违法行为进行处罚后，建设单位逾期仍旧不改正的，应当再次进行“双罚”，从而督促其尽快改正。
自主竣工验收
清洁生产审核
排污许可核查
