优化合规管理的四大体系

前言   近年来，随着经济全球化的发展，越来越多国有企业进入国际化竞争，面临涉外经营中的合规挑战。本文从“合规”和“合规管理”的概念出发，提出建设国有企业涉外经营合规管理体系的几点思考，希望能为国有企业加强合规管理工作，提高国际竞争力提供帮助.

近年来，随着经济全球化的发展，尤其是在“一带一路”倡议的推动下，我国国有企业越来越多地“走出去”，跻身国际市场，开展涉外经营。然而，由于对“合规”理念的忽视、大国博弈等原因，中国企业频频遭受其他国家以“合规”为由的制裁或处罚，国有企业由于自身特性更是受到一些国家的重点关注。

2018年11月2日，国资委发布了《中央企业合规管理指引(试行)》(国资发法规〔2018〕106号);2018年12月29日，国家发展改革委等七部委印发了《企业境外经营合规管理指引》(发改外资〔2018〕1916号);此外，2017年12月29日，GB/T 35770-2017《合规管理体系指南》国家标准发布，并于2018年7月1日起实施。可以说，在国有企业涉外经营中加强合规管理，已成为中国政府的关注所在，成为当前提高国有企业国际竞争力的重要前提。

01 “合规”要合哪些规

国有企业在涉外经营中的 “合规”，是合哪些规?《企业境外经营合规管理指引》中对“合规”的定义为“企业及其员工的经营管理行为符合有关法律法规、国际条约、监管规定、行业准则、商业惯例、道德规范和企业依法制定的章程及规章制度等要求”。《中央企业合规管理指引(试行)》对“合规”的定义为“中央企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求”。两者相较可见，国内法律法规、国际条约、监管规定、行业准则、企业章程及规章制度在两个指引中均被提及，也是业内对“合规”的一般认识。

笔者认为，对国有企业而言，“合规”范围可以分为五层：第一层是国内法层面，包括宪法、法律、法规、规章、监管规定等;第二层是国际法层面，包括国际条约，境外经营所在国的法律法规，以及欧美国家运用“长臂管辖”(Long Arm Jurisdiction)原则所开展的海外执法;第三层是企业内部层面，包括企业章程及规章制度等;第四层是行业层面，包括行业准则、行业规范、行业惯例等;第五层是道德规范，包括企业在践行企业社会责任方面所须遵循的原则，企业员工个人须遵循的职业操守和道德原则等。因此，企业合规的范畴非常广泛，合规工作的难度凸显。

02 “合规管理”的边界在哪里

《中央企业合规管理指引(试行)》指出，“合规管理，是指以有效防控合规风险为目的，以企业和员工经营管理行为为对象，开展包括制度制定、风险识别、合规审查、风险应对、责任追究、考核评价、合规培训等有组织、有计划的管理活动”，这是从合规管理活动的各个环节进行了定义。那么，如何理解企业“合规管理”工作的边界?“合规管理”与我们常说的“内部控制”“法务管理”“纪检监察”有何区别?

“合规管理”与“内部控制”同样有促进企业合法经营提高经营效率的作用，但有所不同。“内部控制”更倾向于企业经济利益的保护，注重财务类风险的控制，偏向于企业内部的治理。“合规管理”的内容并不限于企业内部规章，如前所述包括至少五个层面的规范来源。

“合规管理”与“法务管理”的职能内容有交集，但又有不同。从法务管理部门的功能来看，对企业经营起到的是支撑保障作用，更多参与企业日常合同交易过程，是“运动员”的角色;而合规管理，更多地需要合规管理部门发挥“监督者”的角色，对企业内部各部门遵循合规规则的行为和效果进行评估、监督等。此外，法务管理活动所预防的风险较为全面，包括企业日常经营中方方面面的潜在法律风险，而合规管理活动所预防的风险主要为违规行为的风险。

“合规管理”与“纪检监察”的不同则在于，从对象上来看，纪委的对象是党员，主要是对党员干部行使权力进行监督，检查和处理党的组织和干部违反党纪的案件，受理党员的控告和申诉等。监察则主要是“调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作” ，设置监察机构的国企，监察的对象是国企管理人员。而企业内的“合规管理”管的是所有企业员工，对象范围更大，所依据的“规”，不限于党纪或监察法律法规，范围更大。

03 国企涉外经营合规管理现状

由于起步较晚，我国国有企业在合规体系建设上总体是比较薄弱的，在参与国际市场竞争后，合规管理方面的问题更加突出，主要体现在以下三个方面：合规意识淡薄，合规文化缺失;合规机构缺设，合规人才缺乏;合规激励缺少，违规处罚乏力。

由于近年来才开始重视合规问题，在合规方面独立设置工作机构的企业屈指可数，有些企业即使设置了“合规”的职能，也是将这一职能并入法务部门或审计部门或其他综合管理部门等，对于合规的独立性并没有充分重视，合规部门的监督作用也大打折扣。同时，与外资企业相比，国有企业里还缺少专门做合规的人员队伍，具有相应知识结构的合规人才储备不足，在涉外经营领域的合规人才更是稀缺。

在考核机制上，国有企业普遍存在“高举低放”的问题，对于合规经营的激励机制相对缺失，而对于违规处罚的力度则明显不够。尤其在涉外经营中，由于对海外子公司的激励和约束的机制设计缺陷，加上信息不对称等问题，导致对海外子公司的违规行为追责力度很弱，对相关责任人的处理也力度不足。追责问责力度不足，是导致企业合规工作机制不顺畅，合规文化难以形成的原因之一，甚至会给企业带来严重的经济损失。

04 优化合规管理的四大体系

在国家推进依法治企的大背景下，国有企业涉外经营合规管理体系建设建议从如下几方面落实：

(一)优化合规管理的组织体系

建立并完善合规管理的组织体系，是做好合规管理工作的关键。如前所述，由于合规管理部门与内部控制、法务管理、纪检监察部门的职能区别，因而具有独立性的要求。要充分发挥合规管理的作用，必须使合规管理部门能独立客观地从事工作。在机构设置上，应尽可能地将合规管理部门独立设置。有涉外经营的国企，建议设置具有境外合规管理职责的独立部门，负责协调涉外经营过程中的合规事务，过程中可以借助外部法律顾问的力量增强合规工作的专业性。在集团化经营的国企，境内母公司与境外子公司应建立清晰的授权体系，划清权责边界，建立隔离合规风险的组织架构，避免母国企业及其他关联企业受到某个子公司海外违规的牵连影响。

(二)优化合规管理的运行体系

应充分考虑主营业务的特点以及企业组织架构的特性来设计涉外经营的合规管理运行体系。一是建立并完善合规信息采集系统，二是建立并完善合规风险识别预警机制，三是完善合规审批信息系统，四是加强对重点项目重点环节的把控，五是加大违规追责力度，六是注重检查整改。

(三)优化合规管理的文化体系

合规是一项全员参与的系统性工程。在企业内部应突出合规的重要位置，树立“合规至上”的理念，并将合规文化融入企业文化，将合规的要求落实到每个员工。在形式上，可采用合规知识手册、员工承诺书、论文、竞赛等营造氛围，同时鉴于地理距离等因素，多发挥视频会议、即时通信等载体作用，创新开展合规文化宣传活动。在内容上，不仅要有合规要求宣贯，更需要加强违规案例警示教育，引导员工引以为戒。此外，企业应积极在国际上宣传自身的合规形象，凸显企业的社会责任感，奠定舆论基础。

(四)优化合规管理的人才体系

尽管市场上从事合规管理的法律顾问和律师事务所可以提供项目化的合规管理服务，但是企业仍须培养熟悉企业业务、能处理日常合规问题的合规人才。基于合规工作的特点，企业领导人员应首先重视并作为合规表率，带动企业全员自我约束。集团化国企可考虑在总部设置首席合规官，在各子分公司设合规专员，以从上至下贯彻合规要求，发挥合规人才队伍的作用。同时，要加强培训，针对派驻境外的工作人员，在岗前培训、年度培训中应开展专门的合规知识培训和技能培训，建立熟悉企业自身情况又具有复合素质的合规人才队伍。

综上所述，在深刻认识合规管理相关概念的基础上，国有企业应加强合规管理体系建设，尤其在涉外经营过程中更须注意东道国法律法规的合规要求，不断更新完善体系。只有建立并完善符合企业自身特点的合规管理体系，才能持续提升企业的国际竞争力和影响力。