（一）概述
建设项目是环评管理的基础：环评法包括了规划的环评及建设项目环评；而建管条例、分类管理名录则是基于建设项目。
在环保管理检查中，“未批先建”似乎是最简单、最直接的违法行为，也是环保行政处罚的首选。
对于建设项目，生态环境部一直没有一个明确的定义。
2016年，分类管理名录修订征求时意见的时候，曾经给过一个定义：
纳入本名录中的建设项目，是指在开发建设、运营和退役过程中，人类活动导致环境要素发生变化（包括有利和不利）的开发建设工程。
然而是正式发布稿中，这个定义却没能保留下来。到底什么是建设项目，基本上就由各方自行理解了。
由此在某些时候，就出现了理解不一致的地方，比如租赁住宅楼从事餐饮业的问题，就连主管部门也把握不准，甚至要请示部里：
部里的这份复函很坚定，无论是否租赁住宅楼，从事餐饮必须执行环评制度。
但是，部里对该问题的复函，实际上并未达成广泛共识。
2017年1月20日，最高法书面答复生态环境部，公民个人通过租赁住宅楼开办餐馆的，不属于建设项目，如下：
生态环境部据此于2017年3月23日再次答复广东省厅，公民租赁住宅楼开办餐馆的不属于建设项目，如下：
实际上，无论是最高法的复函，还是2017年生态环境部答复广东省厅的复函，都提到一个依据：最高法（〔2006〕行他字第2号）对福建省高院请示的答复。
可以推测福建省高院依据最高法的答复，对该类案件是作出“不属于建设项目”的判决的，但是我们不是判例法。
至此，公民租赁住宅楼开办餐馆不属于建设项目，算是“达成了一致意见”。
但在实际操作中，各级生态环境部门是否也“达成了一致意见”，并据此执法的呢？
或者公民租赁住宅楼不是办餐馆，办就吧是否也不属于建设项目呢？下面从几个案例说明。
（二）案例
【案例1】广州市越秀区环境保护局与广州圣会酒吧有限公司环境保护行政管理案件
该案经过了一审（广州市越秀区人民法院（2015）穗越法行初字第372号）、二审（广州铁路运输中级法院（2016）粤71行终450号）、再审审查（广东省高级人民法院（2016）粤行申1234号）。
基本案情：由于查不到一审法院的判决书，以下基本案情引用二审法院的判决书 ：
一审：圣会酒吧诉越秀区环保局，判决结果：驳回上诉人的请求（即维持越环罚（2015）46号处罚合法）。
圣会酒吧不服一审法院判决，遂上诉至二审法院。二审法院判决：①撤销广州市越秀区人民法院（2015）穗越法行初字第372号行政判决；②撤销广州市越秀区环境保护局越环罚（2015）46号行政处罚决定书。
随后，越秀区环保局向广东省高院申请了再审申请，广东省高院最终裁定：驳回广州市越秀区环境保护局的再审申请。
本案很有代表性，经历了行政处罚和3次判决，行政部门、各级的法院的理解也未必一致。
本案的争议的焦点是：经营者租赁他人房屋从事餐饮业（酒吧）经营活动是否属于建设项目。
从二审法院、再审申请法院的判决和裁定来看，普遍都引用了最高法（〔2006〕行他字第2号）的答复，即“公民个人租赁住宅开办个体餐馆的，不属于“建设项目”。
二审法院认定：“租赁他人房屋从事餐饮业（酒吧）经营活动不涉及主体工程改变的，不属于《建设项目环境保护管理条例》规定的“三同时”完成环境保护设施配套建设的建设项目范围”。
【案例2】佛山市生态环境局顺德分局向顺德区人民法院申请强制执行案件（顺德区龙江镇魏红小食店未依法备案环境影响登记表）
基本案情：原佛山市顺德区环境运输和城市管理局于2018年9月7日作出顺管龙罚[2018]第E181号《行政处罚决定书》，认为被执行人顺德区龙江镇魏红小食店存在未依法备案建设项目环境影响登记表，在佛山市顺德区龙江镇坦西社区居民委员会接龙二路1号2号铺擅自建设餐饮场所项目的行为，决定对被执行人罚款2万元。
龙江镇魏红小食店没有缴纳罚款，顺德环保部门遂申请法院强制执行。
顺德区法院认为：最高人民法院[2006]行他字第2号规定：“公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆的，不属于环境影响评价法第十六条第三款关于‘建设项目的环境影响评价分类名录’规定中的‘建设项目’。
据此，顺德法院不予执行顺德生态环境局对顺德区龙江镇魏红小食店罚款2万元的强制执行申请。
【案例3】广东省天河区环保局向天河区法院申请对“湘赣人家木桶饭、天河区大观美鑫餐馆、员村朋友家草原碳羊腿店、沙河一阿一公平美食店”等强制执行案件。
基本案情：上述几间餐饮店均未办理环境影响评价文件手续，配套或没有配套油烟净化设施，需要配套建设的环境保护设施未经环保部门验收即投入运行，天河区环保局依据《建设项目环境保护条例》第二十八条的规定，均对其作出了处罚。
由于这些餐饮店均没有执行判决结果，天河区环保局遂向法院申请强制执行。
天河区法院最终都裁定：不予执行申请执行人广州市天河区环境保护局申请强制执行相应环境保护行政处罚决定。
以上分析、案例充分说明，公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆的，不属于建设项目。而依据建设项目管理的有关法律法规作出的处罚，法院都认为是法律适用错误。
（三）感想
对于此类情形，该怎么管理呢？
“公民之间因个体餐馆排放的噪声空气污染产生争议的，可以依照环境噪声污染防治法和大气污染防治法的有关规定处理”。
这就是法院给出的管理办法。
然而实际上，依照上述法律进行处理的时候，取证难度较大，且处罚金额较小，有时候不足以对违法行为起到震慑作用。
城市管理是个复杂的问题，特别是餐饮业油烟和噪声，有时候更是让人苦不堪言。
环境部曾于2008年专门发文《关于加强城市建设项目环境影响评价监督管理工作的通知》（环办〔2008〕70号）
要求各地“加强城市建设项目环境影响评价管理工作，切实从源头防止环境污染和投诉纠纷，解决好人民群众最关心、最直接、最现实的环境权益问题”。
在明确租赁居民楼从事餐饮不算建设项目后，对此类项目大多以超标来处罚。比如对本文案例1提到的圣会酒吧，处罚如下：
1000元罚款真是不痛不痒。
【清合】也发过对噪声超标按日连续计罚的案例《惊！一餐饮管理有限公司超标被罚28万元》，虽然这样对违法行为有震慑力，但是取证的难度大，且处罚是否经得起推敲也是个问题。
有人对以上按日连续计罚的处罚不满。
这是因为事情没有发生在你身上。对于噪声敏感的人，天天忍受这种噪声，搞得神经衰弱，真是生不如死。
其实处罚已是下策，减少此类污染投诉的最好办法是源头控制，做好规划设计，合理布局。
注：本文的案例均来自“中国裁判文书网”
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