热点 | “未批先建”超过2年未被发现，万事大吉吗？

近日，《环保部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函［2018］31号，以下简称《意见》）受到广泛关注。该函对新环境保护法、新环境影响评价法，尤其是《建设项目环保管理条例》修订施行后，关于“未批先建”法律适用方面的诸多争议性问题作了释解和明确。由于《意见》涉及的法律规定多，内容关联性强。本文选择一类典型的“未批先建”问题，即建成超过2年后方被环保部门发现，且已投产的“未批先建”项目，结合《意见》和相关规定进行分析，以供交流参考：

1、环保部门不对“未批先建”行为进行处罚，不等于不对其他行为进行处罚

《意见》明确“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚。”

如果“未批先建”项目建成超过了2年之后，方被环保部门发现或主动向环保部门报告，环保部门不再按照新环境保护法第六十一条、新环境影响评价法第三十一条规定对“未批先建”行为进行处罚。但这不等于不进行其他处罚。

2、环保部门可对违反环保设施“三同时”验收制度的行为做出处罚

《意见》明确“建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为己超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。”

在上述情况下，环保部门不对“未批先建”行为处罚，不意味“未批先建”项目合法化。“未批先建”的项目投产或使用，同时还违反环保设施“三同时”验收制度，环保部门可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法处罚。

3、违反环保设施“三同时”验收制度的行为会受到何种处罚

《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》（国务院令第682号）已将原条例的第二十八条改为第二十三条，规定为：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”

上述情况下，对于“未批先建”擅自投入生产或使用的行为，环保部门可以责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；如果逾期不改正的，还将受到100万元以上200万元以下的高额罚款等处罚。

4、是否会被责令停止生产或使用

原《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定对违反环保设施“三同时”验收制度的，环保部门责令停止生产或者使用，可以处罚款。第682号国务院令修改后的新条例第二十三条，对违反环保设施“三同时”验收制度的行为，责令停止生产或者使用处罚的适用范围比原条例二十八条作了缩小，限制为“造成重大环境污染或者生态破坏的”情形下。

即使没有造成重大环境污染或者生态破坏，“未批先建”项目由于“先天不足”，较易出现其他环境违法行为。《意见》明确“建设项目“未批先建”并投入生产或者使用后，有关单位或者个人具有超过污染物排放标准排污，通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式排污等情形之一，分别构成独立违法行为的，环保部门应当对相关违法行为依法予以处罚。”《意见》列举的这些违法行为，或是依法应当持证排污单位“无证排污”、“不按证排污”等违法行为，一旦发生发现，均可受到停产整治等处罚。建设单位务必摆脱侥幸心理，不能以为“未批先建”超过2年未被发现就万事大吉了。

5、“未批先建”项目完善环评手续的途径

由于新环境保护法和新环境影响评价法删除了原环境影响评价法“限期补办手续”的规定，此前存在“未批先建”项目还能不能报批环评办理审批手续的疑问。《意见》明确“新环境保护法和新环境影响评价法并未禁止建设单位主动补交环境影响报告书、报告表报送审批”、“建设单位主动补交环境影响报告书、报告表并报送环保部门审查的，有权审批的环保部门应当受理。”《意见》的这一规定，为建设单位申报完善环保手续，以及环保部门依法受理和审批，明确了依据。

6、对主动补交的“未批先建”项目环评报告，审批部门不会降低审查要求

《通知》明确“因“未批先建”违法行为受到环保部门依据新环境保护法和新环境影响评价法作出的处罚，或者“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现而未予行政处罚的，建设单位主动补交环境影响报告书、报告表并报送环保部门审查的，有权审批的环保部门应当受理，并根据不同情形分别作出相应处理：

1．对符合环境影响评价审批要求的，依法作出批准决定。

2．对不符合环境影响评价审批要求的，依法不予批准，并可以依法责令恢复原状。”建设单位应当严格遵守建设项目环评和三同时管理各项规定，不能抱有通过“未批先建”造成既成事实，使审批部门降低审查要求的侥幸。

7、“未批先建”项目拉网式排查即将展开

《环保部关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》（环办环评【2018】18号，以下简称《通知》）要求“各级环境保护部门要按照“属地管理”原则，对“未批先建”建设项目进行拉网式排查并依法予以处罚”。结合排污许可证核发工作，《通知》还要求各地督促“未批先建”建设项目依法履行环境影响评价手续，“依法需申请排污许可证的“未批先建”建设项目，应当依据国家有关环保法律法规和《排污许可管理办法》（试行）》的规定，在规定时限内完成环评报批手续。”将所有建设项目依法纳入环境管理，为实现排污许可证“核发一个行业，清理一个行业，规范一个行业”提供保障。