政策解读｜上海市土壤污染防治条例

 土壤作为构成生态系统的基本要素之一，是人类赖以生存的物质基础，也是社会不可或缺的宝贵资源。近年来，本市高度重视土壤污染防治工作，认真贯彻落实党中央和国务院有关决策部署，建立健全土壤污染防治综合监管机制，坚持精准治污、科学治污、依法治污，防治工作取得积极成效。

 与此同时，由于本市土地基底复杂，地下水埋藏较浅，又曾经承载众多大型工业企业，水土复合污染较为常见，实现土壤环境质量稳中向好的目标任务依然艰巨。有必要通过制定条例，在对《土壤污染防治法》基本制度规范进行必要衔接和细化的基础上，将本市防治实践经验举措予以提炼、固化和完善，形成契合上海实际的机制措施，为全面提升土壤环境监管水平、推进土壤污染治理体系和治理能力现代化、助力人与自然和谐共生的美丽上海建设，提供坚实的法治保障。

条例共七章五十五条，分总则，规划、标准、详查和监测，预防和保护，风险管控和修复，保障和监督，法律责任以及附则，主要内容如下：

 （一）细化管理职责，严格责任落实。条例在强调市和区政府加强领导、生态环境部门统一监管的基础上，针对性细化了土壤环境管理职责：一是在“块”上，明确市政府派出机构根据授权或者委托承担所辖区域防治监管职责；街镇发挥属地优势做好相关防治工作。二是在“条”上，明确农业农村、绿化市容部门对农用地土壤污染防治实施监管，规划资源部门按照职责对土地开发利用过程中的土壤污染防治实施监管；其他有关部门协同做好防治工作。

（二）明确工作原则，突出协同防治。条例明确本市的土壤污染防治工作应当坚持预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与的工作原则。同时，针对大气、水、固体废物等各种污染物的叠加影响，明确坚持源头协同预防和水土一体防治，提出加强土壤与大气、水、固体废物等污染防治的统筹协同，实行土壤污染与地下水污染一体防治，相关工作一体部署、一体推进。

（三）建立监管平台，加强联动监管。近年来，本市着力打造土壤污染防治综合监管平台，实施联动监管。对此，条例予以固化和完善：一是明确依托“一网通办”“一网统管”，建立全市统一的土壤污染防治综合监管平台。二是明确生态环境部门和其他相关部门要通过综合监管平台，加强国土空间管理和土壤污染防治等相关信息的共享和利用。三是明确建立健全土壤污染防治联动监管机制，要求各相关部门在土壤污染状况调查和监测、跨部门联合评审、农用地复垦、建设用地污染地块再开发准入和暂不开发利用污染地块的管理等方面加强协作，提升监管实效。

（四）完善规划要求，细化详查监测。为更好地发挥规划的空间管控作用，条例提出两方面细化要求：一是明确农业农村、绿化市容等部门编制的有关行业规划，应当包括土壤污染防治内容。二是要求编制国土空间规划时，编制机关应当充分考虑土壤环境质量因素，合理确定土地用途。同时，条例对土壤污染状况详查和监测也作出两方面的细化规定：一是对地方上的土壤污染状况详查工作，明确了具体实施部门、应当查明内容以及结果应用要求。二是对土壤环境监测工作，要求以健全监测网络为目标做好监测站（点）设置，制定重点监测地块清单，加强监测规范化建设。

（五）聚焦污染隐患点，完善预防举措。条例从实践中易发的风险隐患问题出发，针对工业面源污染预防提出相应措施：一是对加油站、储油库等的地下油罐及附属埋地管道，提出防渗漏措施要求。二是对土壤污染重点监管单位进行隐患排查、自行监测提出具体要求。三是明确产业园区管理机构的土壤污染防治具体责任。四是加强对持久性有机污染物等新污染物的治理。

 在农业面源污染预防上，条例也形成了相应的规范举措：一是通过实施农业投入品调查核算，加强农药、化肥等使用总量控制。二是加强农业固体废物回收网络建设和对回收站点的规范管理。三是强化畜禽养殖产生的废弃物无害化处理和资源化利用要求。四是明确农村土地发包方依照承包合同监督承包方合理利用和保护农用地。

 在未利用地保护上，条例明确禁止污染和破坏未利用地，要求区人民政府组织对未利用地定期开展巡查，发现排放有毒有害物质等污染土壤情形的，依法调查处理。

（六）结合地方特点，健全风险管控和修复机制。条例结合本市土壤污染风险管控和修复实践情况，以实现安全利用为目标，进一步完善风险管控和修复机制：

 一是强化源头调查。新增了“土地用途变更为商业服务业用地的”、“曾经列入土壤污染重点监管单位名录的单位生产经营用地用途变更或者土地使用权收回、转让的”以及“拟开垦为园地和其他种植食用农产品农用地的”三种情形，应当开展土壤污染状况调查。

 二是严格全过程监管。对污染土壤转运，建立修复施工单位、运输单位和接收单位全部参与的转运联单制度，加强实时监管。对列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块，建立街镇协助巡查机制。对建设用地土壤修复活动，强化涉及深基坑的土壤修复施工安全监管。同时，条例从专业能力、质量管理、报告出具等方面对受委托从事风险管控和修复活动的单位提出了具体要求，并明确应当按照有关技术规范从事活动，加强对第三方服务单位的监管。

 三是优化修复监管。为缓解实践中土壤修复周期与土地开发利用效率之间的矛盾，按照国家关于探索“环境修复+开发建设”模式的要求，并结合本市试点情况，明确土壤污染修复地块达到修复目标且可以安全利用的，可以优化地块再开发利用相关审批流程，具体管理规定由市生态环境部门会同有关部门制定，从而在确保安全的前提下，为进一步做好后续探索完善工作留出必要的制度空间。

 （七）完善保障措施，实施全方位监督。条例以专章形式对土壤污染防治工作的保障和监督作出规定：一是在上位法有关土壤污染防治基金制度的基础上，细化基金的出资要求和具体用途去向。二是要求街镇发挥网格化管理作用，加强所辖区域巡查、风险隐患报告以及科普宣传教育等工作。三是明确人大监督的具体要求。四是强化社会监督，畅通公众举报渠道。五是对从事土壤污染风险管控和修复活动的单位和个人，实行信用管理。

（八）强化污染担责，严格法律责任。为贯彻落实“始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”的精神，条例在设置指引性条款、全面执行上位法处理规定的基础上，对加油站、储油库等违反污染预防要求，第三方服务单位违反相关技术规范，修复施工单位、运输单位或者接收单位违反转运联单要求，土地使用权人违反土壤污染状况调查要求以及违反风险管控或者修复方案备案要求等行为，新设了相应的法律责任，还补充规定了生态环境损害赔偿制度，进一步强化“污染者担责”。

来源：上海环境