餐饮油烟污染到底应由哪个部门监管？

关于餐饮油烟污染监管主体问题，近期一度成为了热点话题。

一方认为应由生态环境部门监管，另一方认为应由城市管理部门监管，双方“旁征博引”，各执一端。众多跟帖网友也各抒己见，有的认为是法规细则不够明确，有的则认为政府部门间担当不够，互踢皮球。

现行法律框架下，餐饮油烟污染究竟应由哪个部门监管？有必要理清楚。

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现行《大气法》规定：超过排放标准排放油烟的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正

现行《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气法》，2016年1月1日施行）第一百一十八条第一款规定：“违反本法规定，排放油烟的餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施，超过排放标准排放油烟的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，处五千元以上五万元以下的罚款；拒不改正的，责令停业整治。”第二款规定：“违反本法规定，在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正；拒不改正的，予以关闭，并处一万元以上十万元以下的罚款。”第三款规定：“违反本法规定，在当地人民政府禁止的时段和区域内露天烧烤食品或者为露天烧烤食品提供场地的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，没收烧烤工具和违法所得，并处五百元以上二万元以下的罚款。”

由此看出，对涉及餐饮油烟污染的两种情形和在禁止时段禁止区域内进行露天烧烤，计三种违法行为的监管与处罚主体，现行《大气法》均未明确政府哪个部门，而是表述为“县级以上地方人民政府确定的监督管理部门”。

在充分调研并吸收江苏等地立法实践经验的基础上，全国人大在修订《大气法》时作出上述规定

现行《大气法》是第三版（第二次修订），其中第一百一十八条“脱胎”于2000年9月1日施行的第二版《大气法》（第一次修订）的第五十六条。

第二版《大气法》第五十六条规定为：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门责令停止违法行为，限期改正，可以处五万元以下罚款。

可以明确的是，第二版《大气法》规定的餐饮油烟污染的监管主体是“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门”。即一是环保部门,二是其他依法行使监督管理权的部门。

第二版《大气法》第五十六条修订成为现行第三版《大气法》第一百一十八条时，作了六处重要修改。

 其一就是将餐饮油烟污染的监管主体由“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门”修改为“县级以上地方人民政府确定的监督管理部门”。

之所以如此修改，是在充分调查研究，充分征求地方人大、政府和专家学者意见，尊重地方实践，并吸收地方立法实践经验成果的基础上作出的。

2015年2月1日，江苏省十二届人大第三次会议通过了《江苏省大气污染防治条例》。

《江苏省大气污染防治条例》起草组选取了与百姓生活直接相关、社会公众普遍关注的包括餐饮油烟治理等热点难点问题，由省人大法制委（法工委）和环资委主要领导带队进行了大范围、多层次、多批次的调研。

在充分听取各方意见的基础上，《江苏省大气污染防治条例》在第九十六条规定“在居民住宅楼等非商用建筑、未设立配套规划专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的楼层内新建、扩建排放油烟的饮食服务项目的，由设区的市、县(市)人民政府确定的行政主管部门责令改正；拒不改正的，予以关闭，并处一万元以上十万元以下罚款。”“在城市主次干道两侧、居民居住区或者公园、绿地内管理维护单位指定的烧烤区域外露天烧烤食品的，由设区的市、县(市)人民政府确定的行政主管部门责令改正，没收烧烤工具和违法所得，并处五百元以上五千元以下罚款。”

因此，江苏在地方立法时，没有“一刀切”地规定某一项全省所有市县皆由某一个部门负责，首创了授权设区市、县(市)人民政府确定行政主管部门的做法。

同时从各地的实践看，餐饮油烟污染的监管部门有的是环保部门，有的是城管部门。从调研和征求意见时各地反馈的意见看，主张生态环境部门管或城管部门管的都有。各地情况（如不同机构人员力量的编制与配备、传统做法等）不同，从各地不同的实际出发，两个部门中哪家管都可以，不能简单归纳为非此即彼。

全国人大在修订《大气法》面向社会征求意见时，对餐饮油烟污染的监管部门，各地的意见同样也是环保与城管两个部门都有，并没一个压倒性的意见。由此，便吸收江苏等地的地方立法经验，采取了对餐饮油烟污染的监管部门不作统一规定，而是授权地方政府确定的办法。

立法本意：各地情况不同，不宜全国统一规定一个部门，授权县级以上地方人民政府根据当地实际确定

笔者曾全过程参与了《江苏省大气污染防治条例》地方立法，并担负了《大气法》修订时江苏意见的收集上报工作。

从以上法律修改的过程可清楚看到，现行《大气法》的立法本意就是：餐饮油烟污染监管主体既可以是环保（生态环境）部门，也可以是其他部门（如城管综合执法部门）。各地情况不同，不宜全国统一规定一个部门，而授权县级以上地方人民政府根据当地实际确定。

若是2016年1月1日现行《大气法》施行以来，有的地方县级以上地方人民政府对餐饮油烟污染监管主体一直未作确定，致使这项工作监管部门不明、相互推诿扯皮，影响了大气污染治理，则属于相关政府不作为，应在追究相关政府负责人责任的同时，责成尽快予以明确。

考虑到在本轮机构改革中，县（市、区）环境保护局调整为设区市生态环境局的派出机构——县（市、区）生态环境分局，已经不是县（市、区）政府的组成部门，县（市、区）政府不宜再调整、改变县（市、区）生态环境分局的职能的情况，若目前还未明确的地方，应由设区市政府明确为宜。

其他五种情形的监管主体尚须明确

现行《大气法》除第一百一十八条关于餐饮油烟污染监管的三处是授权县级以上地方人民政府确定监督管理部门外，还有五处（第一百一十九条至第一百二十一条）也是授权县级以上地方人民政府确定监督管理部门的。

五种情形分别为：对在人口集中地区对树木、花草喷洒剧毒、高毒农药，或者露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的监管；对在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内，焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的监管；对在城市人民政府禁止的时段和区域内燃放烟花爆竹的监管；对从事服装干洗和机动车维修等服务活动，未设置异味和废气处理装置等污染防治设施并保持正常使用，影响周边环境的监管；对拒不执行停止工地土石方作业或者建筑物拆除施工等重污染天气应急措施的监管。

地方政府对这些同样也要根据法律授权，从当地实际出发，明确具体监管部门，切实抓好落实，防止这些工作落入空档。

笔者单位：江苏省生态环境厅