（山东省）关于黄河三角洲高效生态经济区未利用地开发利用的意见

山东省人民政府 关于黄河三角洲高效生态经济区 未利用地开发利用的意见 （鲁政发〔2011〕36号） 各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校： 　　为加快推进实施《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》，科学、有序、高效开发黄河三角洲地区未利用地资源，推进黄河三角洲高效生态经济区科学发展、跨越发展，现就黄河三角洲高效生态经济区未利用地开发利用提出如下意见。 　　一、充分认识未利用地开发利用的重大意义 　　耕地后备资源和建设用地资源紧张是当前及今后影响我省经济社会发展的突出问题。黄河三角洲地区拥有未利用地近800万亩，黄河冲积自然造地和防潮体系建设造地每年仍在持续增加。丰富的未利用地资源蕴藏着巨大的开发潜力，是我省得天独厚的优势。科学、有序、高效地推进黄河三角洲未利用地开发利用，对于黄河三角洲高效生态经济区乃至全省经济社会发展具有重大意义。科学开发利用黄河三角洲地区未利用地资源，是党中央、国务院赋予我省的战略任务和推进实施《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》的重要内容，将有效保护环渤海和黄河下游生态环境，实现区域可持续发展；将有效增加我省农用地资源和建设用地资源，极大地拓展我省发展空间，集聚要素资源，承接产业转移，增强区域核心竞争力，增强经济发展后劲；将有力地促进区域交流与合作，实现互利共赢。各级、各有关部门要充分认识黄河三角洲地区未利用地开发利用的重大意义，解放思想，创新体制，完善政策，优化服务，积极稳妥地推进未利用地开发取得积极成效。 　　二、未利用地开发利用的总体思路和计划目标 　　（一）总体思路。深入贯彻落实科学发展观，全面实施《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》，认真落实省政府与国土资源部合作协议，以土地高效利用和生态环境改善为主线，以建设全国重要的后备土地资源开发区和未利用地开发试验区为重点，以满足生态、高效、新兴产业经济区和渤海南岸新兴城市带建设需要为目标，创新土地管理体制机制，坚持政府主导、市场化运作，实施“一个工程”（未利用地开发工程），实现“四个目标”（增加耕地面积，增加建设用地空间，增强发展后劲，增强生态功能），为区域和全省经济发展提供土地资源支撑，将未利用地资源优势转变为生态优势和经济优势，为全国未利用地开发探索新途径、提供新经验。 　　（二）计划目标。统筹考虑未利用地实际和经济社会生态发展需求，今后10年开发未利用地200万亩，再用10年时间，基本完成适宜开发的未利用地开发任务。2011年至2015年开发110万亩，其中新增农用地66万亩（其中耕地46万亩），建设用地44万亩；2016年至2020年开发90万亩，其中新增农用地36万亩（其中耕地25万亩），建设用地54万亩。 　　三、未利用地开发利用基本原则 　　（一）统一规划，分类指导。按照全省土地利用总体规划，统一规划农业、建设和生态用地区域。本着先易后难的原则，分期分批进行开发利用。 　　（二）依法开发，利益兼顾。严格按照《中华人民共和国农村土地承包法》和荒滩地开发有关法规，妥善解决土地租赁、土地所有权和使用权等方面的问题和矛盾。兼顾市县之间，政府与农民群众之间，地方和部队、油田、企业之间的利益，特别要确保农民利益不受损害。 　　（三）科学开发，高效利用。统筹考虑土地复垦、中低产田改造和存量建设用地整治挖潜，对未利用地实施集中连片规模化开发，采取园区发展模式，推进土地节约集约利用。 　　（四）政府主导，市场运作。坚持政府在法规、规划、政策制定、重大基础设施建设等方面的主导作用，综合考虑区内外用地需求，发挥市场对土地资源配置的基础性作用，广泛吸引各类资本参与开发。 　　（五）生态优先，合理定位。根据土地性质和区域特点，在确保生态建设和环境保护用地的前提下，合理确定开发功能和方向，宜农则农、宜牧则牧、宜渔则渔、宜建则建。 　　四、科学有序高效推进未利用地开发 　　（一）切实加强规划管理。抓紧编制实施《黄河三角洲高效生态经济区土地利用总体规划》和《黄河三角洲高效生态经济区未利用地开发利用规划》。对土地利用总体规划和未利用地开发利用规划试行“定期评估调整、适时滚动修编”的动态管理体制。省国土资源主管部门在分配建设项目用地计划指标时，未利用地计划优先向黄河三角洲高效生态经济区各市、县（市、区）倾斜。 　　（二）组建开发机构和土地指标交易市场。区内各市组建黄河三角洲未利用地开发机构，负责区域内未利用地开发整理和经营，承担对外融资、招商的职责。省国土资源厅组建土地指标交易管理机构，设立土地指标交易有形市场，提供交易场所、发布交易信息、代理交易行为。跨县（市、区）易地补充耕地指标和调剂建设用地指标，必须通过省土地指标交易市场进行公开竞价交易。建立土地抵押融资市场，以开发形成的农用地和建设用地使用权作为抵押，公开发行债券，筹集建设资金。 　　（三）实行未利用地开发项目化管理。省发展改革委、国土资源厅、财政厅等部门负责研究制定未利用地开发利用项目化管理有关办法，对开发项目前期工作、年度开发计划、项目建设管理和验收工作等进行规范。省国土资源厅根据有关规划编制《黄河三角洲高效生态经济区未利用地开发总体实施方案》。区内各市根据项目管理办法和总体实施方案，将连片未利用地开发作为单个项目，组织建设单位进行设计方案比选和投资效益分析，编制项目实施方案，制定年度开发计划，报省发展改革委、国土资源厅、财政厅；省发展改革委、国土资源厅、财政厅会同有关部门审核并报省“两区”建设工作领导小组审定后下达执行。 　　（四）稳妥推进管理体制改革试点。开展未利用地开发管理体制改革试点，设立东营和滨州“未利用地开发管理改革实验区”。在实验区内划定建设占用未利用地备用区，进一步简化未利用地转为建设用地的审批手续，在省政府下达的计划指标内利用未利用地进行建设的，实行“先行使用，年底核销”。鼓励工业用地紧张的地区到备用区投资建设，发展“飞地经济”。对使用备用区内未利用地进行投资建设的市、县（市、区）或具备条件的大企业，鼓励进行成片开发。 　　（五）建立开发未利用地奖励机制。对未利用地开发，省给予资金、项目和政策支持。实行耕地保护激励政策，鼓励市县将未利用地开发为耕地。对于耕地指标用于易地占补平衡的市县，给予农用地转用建设用地指标奖励。 　　五、加强对未利用地开发的组织领导 　　（一）加强领导，落实责任。未利用地开发是一项系统性、全局性工作。在省“两区”建设工作领导小组的统一领导下，区内各市、县（市、区）政府要抓好落实，具体负责实施；省“两区”建设办公室负责综合协调、督促检查和考核评价；国土资源部门负责土地使用权依法配置管理、开发和复垦、耕地验收、耕地指标交易和建设用地指标调剂流转等工作；其他有关部门根据各自职能分别做好相关工作。 　　（二）加大支持，形成合力。省发展改革委、财政厅、国土资源厅、住房城乡建设厅、交通运输厅、水利厅、农业厅、海洋与渔业厅、林业局等有关部门要按照各自职能加大对未利用地开发的支持力度，完善基础设施，强化业务指导，加强配合，齐抓共管，形成未利用地开发利用工作的强大合力。 　　（三）严格考核，加强监管。把未利用地开发工作纳入黄河三角洲各级政府年度工作责任考核目标，依据验收考评结果，实施奖惩措施。建立由发展改革部门牵头，国土资源、财政、监察、审计等部门参与的项目监管机制，在招投标、工程建设、资金使用等环节进行监督检查，对项目实施进行全程监督，确保工程建设质量和资金安全。 　　（四）强化宣传，营造氛围。发挥舆论导向作用，大力宣传未利用地开发的重要意义、目标任务、政策措施和典型经验，扩大社会影响，提高社会认知度，形成有利于推进未利用地开发的良好舆论氛围。 山东省人民政府 二○一一年九月十四日