城市园林绿化当前产业政策实施办法

建设部关于印发《城市园林绿化当前产业政策实施办法》的通知 　（１９９２年５月２７日　建设部建城字第３１３号文发布） 　　城市园林绿化是城市市政公用事业和城市环境建设事业的重要组成部分，是我国当前和今后一个时期在建设领域中重点支持的产业之一。为保证这一政策的实施，按照《国务院关于当前产业政策要点的决定》和国家计委《关于制定＜国务院关于当前产业政策要点的决定＞实施办法的通知》要求，我们制定了《城市园林绿化当前产业政策实施办法》。在制定过程中，征求了国务院有关部门和地方园林部门、有关专家的意见，并做了修改。现将《城市园林绿化当前产业政策实施办法》印发给你们，请遵照执行。执行中有何问题，请直接告我部城建司。 　　附：　　　　　　城市园林绿化当前产业政策实施办法 　　城市园林绿化作为城市基础设施，是城市市政公用事业和城市环境建设事业的重要组成部分。城市园林绿化是以丰富的园林植物，完整的绿地系统，优美的景观和完备的设施发挥改善城市生态，美化城市环境的作用，为广大人民群众提供休息、游览，开展科学文化活动的园地，增进人民身心健康；同时还承担着保护、繁殖、研究珍稀、濒危物种的任务。优美的园林景观和良好的城市环境又是吸引投资、发展旅游事业的基础条件。城市园林绿化关系到每一个居民，渗透各行各业，覆盖全社会。园林绿化促进城市经济和社会系统的健康和活力，随着经济发展和社会繁荣，园林绿化事业的地位和社会需求将不断提高。分析其内部结构，大致由以下几方面组成： 　　１．公共绿地管理：包括各级、各类公园、动物园、植物园、其它公共绿地及城市道路绿化管理。 　　２．专用绿地管理：包括防护绿地，居住小区绿地，工厂、机关、学校、部队等单位的附属绿地。 　　３．园林绿化建设、养护管理：包括园林绿化工程设计、施工、养护管理单位和队伍。 　　４．园林绿化材料生产：包括为城市园林绿化服务的苗圃、草圃、花圃、种子基地等生产绿地管理及专用物资供给、保障事业。 　　５．园林绿化科研、教育、服务管理：包括园林绿化专业的科研、教育单位及园林内的商业、服务业单位。 　　城市园林绿化规划、设计、施工、养护、管理、服务、生产、科研、教育等几个环节，密切相关，互相衔接，在国民经济中，形成了独立的产业体系。同时又与城市规划和市政、公用设施建设以及园艺、育种、植保、林业、气象、水利、环保、环卫、文化、文物、旅游、商业、服务等项事业发展密切相关或相包容，又具有一定的综合性，要同城市各项建设密切结合，协调发展。从总体上看，城市园林绿化事业具有为其它产业和人民生活服务的性质，是城市社会保障和社会服务系统中的组成部分，属于第三产业。其中园林树木、花卉和其他绿化材料的培育、养护同于种植业，有第一产业特点。园林绿化施工及专用设备材料制造，与建筑业和制造业相似，有第二产业特点。 　　新中国建立后，城市园林绿化事业取得进展，但也经历过曲折道路，近十多年来，在改革开放政策的指引下，得到新的发展。截止１９９０年底，全国４６７个城市共有绿地４７４６１３公倾。其中建成区园林绿地２１７６０１公顷，公共绿地５７８６３公顷。城市绿化苗圃有１３９４１．５公顷，为城市建成区面积的１％。年植树量约１亿株。平均每城市居民占有公共绿地３．９平方米，绿化覆盖率平均为１９．２％，建成区平均绿地率为１６．９％。共有公园１９２６处，面积为３９０８４．２公顷，年游人量达９９６２８万人次。园林绿化系统内职工总数为２０２３１５人。１９９０年园林绿化事业全年的维护、建设、更新改造支出总计８８９７９万元，占城市维护建设总支出的４．２３％。 　　我国园林绿化还比较落后，城市绿地率、绿化覆盖率和人均公共绿地面积都较低，而且园林绿地的绿化质量普遍不高，同世界发达城市相比差距悬珠。在此情况下，侵占绿地、改变现有规划园林绿地性质的情况却时有发生，对现有成果的巩固和发展造成巨大威胁。其主要原因是我国人口多，城市用地标准低，经济和社会发展尚处于社会主义的初级阶段，国家财力、物力满足不了实际需要，加之对园林绿化作用认识不足，管理机构不健全，法规、政策不配套，影响了园林绿化事业的发展和行业管理的实施。 　　植树造林，绿化祖国是我国的基本国策。城市园林绿化是国土绿化的组成部分，受国家法律保障，列为政府的职责，公民的义务。《中华人民共和国宪法》、《森林法》、《环境保护法》、《城市规划法》和其它法律、法规都作出了加强城市园林绿化建设，保护绿地、树木的规定，第五届全国人民代表大会第四次会议还作出了《关于开展全民义务植树运动的决议》，从法律上确立了城市园林绿化在国民经济和社会发展中的地位。随着城市化、工业化的发展，城市环境矛盾日趋突出，而园林绿化是城市生态系统中促进良性发展的积极因素，在创造优良的生产环境和改善人们的生存条件方面的作用是其它系统所不能代替的。所以，城市园林绿化是治理污染、提高环境质量必不可少的手段。中共中央“关于制定国民经济和社会发展十年规划和‘八五’计划的建议”中指出“积极植树造林，提高绿化水平，为人民创造清洁、优美的生活环境”和积极治理污染，使环境建设同国民经济发展相协调的任务。国务院于１９９１年颁发的《固定资产投资方向调节税暂行条例》中规定“城市园林绿地”建设税率为０％，体现了国家对城市园林绿化的重点支持政策。根据《国务院关于当前产业政策要点的决定》和国家计委《关于制定＜国务院关于当前产业政策要点的决定＞实施办法的通知》要求，制定本实施办法。 　　一、指导思想 　　（一）园林绿化是以园林植物为主体，以占有土地为基础的事业。将市区各类绿地同城市依托的自然环境，统筹规划，形成有机的绿地系统，维护和改善城市生态环境，保护自然地貌、文物古迹，保证规定标准的园林绿化用地。努力提高园林绿化水平，创造适宜、优美的生产和生活环境，造福人民。 　　（二）纳入国民经济与社会发展计划，与国民经济持续、稳定、协调发展。紧密结合城市建设、改造和各项建设工程，实行同步规划、计划、设计、施工、验收，及时发挥投资的总体效益。园林植物依靠持续的养护管理，不断生长、成熟，增长其功能和效益。不间断的养护、管理是建设的继续，保证养护管理的持续投入是事业维持所必须的。 　　（三）从我国实际情况出发，既要高瞻远瞩，根据城市环境治理、改善生态和提高人民生活水平的需要，规定园林绿地建设的规模和分布规律，制定长远发展规划，并留有余地；又要因地制宜，注重实效，制定切实可行的发展目标和分期的实施步骤。挖掘土地潜力，提高效率，充分利用一切可利用的土地和空间，植树绿化，开辟绿地。 　　（四）在目前多种经济成分并存的园林绿化体系下，要加强行业管理，通过加强宣传教育工作，普及园林绿化知识，组织动员公民义务植树，同时依靠法律的、行政的、经济的手段，调动各行业和广大人民群众，共同搞好城市园林绿化的建设、养护、管理工作，实现绿化城市的目标，使全市人民共同受益。 　　（五）园林绿化事业所产业的生态、经济效益是社会的巨大财富。但是，这些效益不可能为园林部门直接收得，事业的维持和发展主要靠国家、社会的支持和政策上给予的某些照顾。园林绿化管理部门应利用有利条件，搞好经营管理改革，提高维护保养水平和服务质量，合理地组织收入，减少国家的财政负担。促进旅游资源开发，发展外向型经济，组织园林技术和产品出口，努力增加收入。 　　（六）发展园林绿化科学技术，依靠科技进步，用现代科学技术改造和武装全行业。改变目前的以传统方式、体力劳动、手工操作为主的落后面貌，提高全行业的效率。 　　二、规划目标和发展序列 　　在“八五”期间，实现人均公共绿地５平方米指标的基础上，规划２０００年城市绿化覆盖率要达到３５％以上，人均公共绿地面积７平方米以上，城市建成区绿地率达到３０％，将城市一切可以绿化的地方都绿化起来，形成完整有机的绿地系统，搞好城市依托的大自然环境绿化。与此同时，扩大园林绿化职工队伍，提高队伍素质。 　　为实现上述目标，城市园林绿化应依据下列发展序列，执行产业政策，并作为各项经济政策的导向目标： 　　－－重点发展公园、街道绿化和城市依托的自然环境绿化。 　　－－利用自然地貌、名胜古迹，搞好环境绿化和配套设施建设，提供人民游览休息。 　　－－发展植物园、动物园，搞好濒危物种异地保护、繁育、研究，搞好科普宣传教育。 　　－－开发区和新建市区坚持按规划标准建设绿地系统，在城镇周围、工业区周围、工业区与居住区之间按标准建设防护绿地。 　　－－新建住宅区和旧城改造，同步搞好绿化和建设配套公园。改善人民居住环境，为儿童和老年人提供休息和活动条件。 　　－－新建和扩建项目，按各类规划指标，同步建设好附属环境绿地。 　　－－发展园林绿化生产苗圃、花圃，实行科学育苗，培育优良品种，起行业引导作用。 　　提倡结合城市近郊自然地貌，搞好绿化，广植树木，营造林地、林带，改善城市依托的自然环境，改善城市生态。 　　控制建筑物、假山等非生物设施比例过大的园林建设。 　　坚决制止侵占城市绿地或占用规划绿地搞其它建设项目。 　　详见附件。 　　三、保障政策和实施措施 　　（一）每个城市都要制定城市园林绿化规划并纳入城市总体规划。 　　规划绿地范围内的土地，要严加控制，不允许随意新建构筑物、建筑物或改作它用。现有绿地不许任意侵占或改作它用。必须占用的须报上级园林绿化行政主管部门审批，提出修改规划，给予加倍补偿。 　　通过行政立法和技术立法规定城市总体和各类用地园林绿化指标，各类功能区域的绿地率，作为编制城市园林绿化规划的依据，促进城市绿地系统规划的实现。各城市应根据不同的地理、历史、气候、人口条件和政治、经济地位制定具体的指标和实施步骤。 　　（二）城市园林绿化建设要纳入城市国民经济和社会发展计划。 　　１．对城市环境有重要影响的园林绿化项目，特别是城市依托的自然环境绿化系统工程，经过充分论证后，报请各级计划部门列入国民经济和社会发展计划。 　　２．根据《环境保护法》中“城乡建设应当结合当地自然环境的特点，保护植被、水域和自然景观，加强城市园林、绿地和风景名胜的建设”的要求，在安排社会发展和城市环境综合治理计划时，充分考虑园林绿化在城市环境治理和建设中积极、有效的作用，将其摆在应有的位置。 　　３．根据城市基础设施稳定、协调发展的需要，各地方、各城市在城市建设维护资金计划中按比例安排园林绿化的资金。其具体比例由各地方根据当地园林绿化的实际水平和城市环境建设的需要分别确定。 　　４．各城市财政预算应根据实际需要安排园林绿化养护费用。各城市在安排园林绿化发展计划时，应同时落实园林绿化养护能力和费用，避免盲目发展，无力维护造成的损失。 　　５．在制定城市旅游发展规划时，应同时考虑城市风景园林和环境建设。建立旅游受益部门对提高风景园林价值和旅游环境质量给予补偿的机制。 　　６．增加园林绿化科研、教育的投入，促进行业科学技术和职工素质水平提高，增强发展后劲。 　　（三）城市建设，公用、自用项目建设和改造都应按标准安排园林绿化资金，进行同步规划、计划、设计、建设、验收。凡未能达到规定绿地标准的均应给城市绿化建设以补偿。 　　１．道路、桥梁等市政建设项目，要会同园林主管部门，进行统一规划设计，安排一定比例的绿地、林带或行道树。由城市建设部门统一办理征地、动迁。所需建设投资，统一纳入项目的总预算内，交由园林专业部门组织实施。 　　２．新建居住区和成片改造旧城区时，居住小区的绿地面积一般不应少于占地面积的３０％，居住区应另辟建公园。绿地建设投资纳入住宅开发建设投资之内，一般按每平方米建筑面积造价的一定百分比提取。 　　３．机关、工厂、医院和学校等一切企、事业单位的新建、改建、扩建项目，都应按标准规划设计绿地，其投资纳入项目建设计划。 　　４．城市规划区内的铁路沿线、站区及由水利部门管理的河渠、水库、湖泊等滨水地带的林带及绿地，按照城市总体规划及有关技术标准，分别由铁路部门、水利部门进行建设及养护管理。 　　５．工厂、企业及其它对环境有影响的设施应按照城市总体规划和环境保护的要求，负责营建防护林带，并做好经常的养护管理工作。 　　６．在城市规划区内的解放军营区，除按照总参谋部、总政治部、总后勤部颁发的《军队绿化工作规定》进行绿化外，还要服从城市的统一规划和园林绿化要求。 　　７．依法批租给国内、国外、境外租赁者使用的土地，都要遵照有关法规规定的标准，建设绿地。 　　（四）贯彻执行全国人大五届四次会议《关于开展全民义务植树运动的决议》和国务院关于开展全民义务植树运动实施办法》，各城市人民政府要发动群众，植树绿化，维护和改善生态环境，把绿化城市的群众运动深入持久地开展下去。 　　１．各临街建设单位可以承包单位附近一定范围内的公共绿地和道路绿化建设和维护，作为该单位义务植树的任务。 　　２．城市内没有完成义务植树任务的单位和个人，应缴纳一定数量的绿化费，专款专用于城市园林绿地的建设、维护。 　　（五）加快立法建设进程，完善园林绿化配套法规和技术标准，理顺管理体制，依法强化行业管理。 　　１．根据国务院立法计划，积极搞好《城市绿化条例》和《城市公园管理条例》的起草、协调工作，争取早日颁布实施。抓紧有关部门规章和地方法规的编制，促使行业法规体系完整配套。 　　２．根据城市园林绿化标准体系，抓紧专业标准、规范的编制配套。 　　３．充实加强城市各级人民政府园林行政主管部门（或配备专门的人员），依法行使园林绿化行业管理职能。在管理体制上，特大城市、大城市坚持实行统一领导下的分级管理，适当保留一定的人、财、物制约调控权；中、小城市以相对集中管理为主。 　　４．各级政府的园林行政主管部门要参与编制园林绿化规划，行使行业审核、协调、服务、监督的行政职能，管理城市各类园林绿地的建设和维护。以经营园林绿化设计、施工、苗木花卉生产、销售等的单位和个人，要依法进行行业监督管理。 　　５．搞好城市园林绿化成果的保护和管理。城市绿化种植不得随意砍伐和损毁，特别应落实古树名木的保护管理职责。 　　（六）作为国家重点支持的产业，在财政、税收、物价、物资供应等方面给予优惠的政策。 　　１．有条件的公园实行售票游览是现阶段国家给公园的一项优惠政策。同时也是控制游人量的一项管理措施。门票价格体现了公益性质，不足以补偿公园建设和管理的成本，经国家税务局同意，暂时免征营业税。 　　２．国家对城市园林单位公共使用的土地和园林绿地建设给予免征土地使用税、投资方向调节税的照顾。农林特产品等的征税问题，待财政、税务部门调查研究后另行规定。 　　３．对公园门票和园林部门的其他收费项目的定价，根据设施条件、服务质量和实际成本的变化，适时报请各级物价部门做出调整。 　　４．对园林绿化生产单位如苗圃、花圃、园林机具厂供应的水、电、煤炭、油料等能源，化肥、塑料薄膜、钢材、水泥等物资享受等同于农业、林业的优惠价格。 　　（七）加速改革开放进程，发挥行业优势，搞活经营，增强行业发展的活力。 　　１．加强城市园林绿化的养护管理。按照维护任务量实行园林绿地养护管理费用的定额补贴。提高维护管理技术，保证维护管理力量。同时，允许在搞好维护管理工作的前提下开展多种经营，增加收入。 　　２．充分发挥城市园林绿化的环境效益和社会效益，提高园容和管理水平，方便群众游览休息，丰富游览活动内容。利用园林部门的优势和有利条件开展各种经营，提高自我更新、改造的能力。公园内的商业、服务业应统一由园林部门规划经营。非园林单位经营者，利用公园设施和条件应给予补偿。 　　３．园林绿化要以当地植物为主。各城市应按规定标准建设苗圃、花圃。园林部门的苗圃、花圃是绿化材料生产的主体单位，在育种、繁育优良品种、优质苗木上起行业引导作用，应予重点扶植。支持企业、事业单位培育自用植物材料；同时，鼓励集体、个体及其它部门经营绿化材料生产。 　　４．组织我国特产苗木、花卉、盆景和园林技术出口，开拓国际市场，发展外向型园林经济。 　　（八）实行科学管理，依靠科技进步，增加科研教育的投入，提高职工队伍素质，促进园林绿化事业的全面发展。 　　１．改革传统的管理方式，吸收应用管理科学的新成果，改变园林绿化事业的落后面貌。 　　２．加强园林植物的引种驯化、遗传育种的研究。培育具有特性和抗性的园林植物新品种。实行以植物材料为主进行园林绿化建设的技术政策。 　　３．加强濒危、珍稀动、植物的异地保护、繁育、研究、为保护物种多样性做出贡献。 　　４．针对园林设计、施工、植保、养护、管理、测试监控、专用机械等方面的发展开展科学研究。同时加强园林绿化科技情报工作，开展国内外横向交流，引进先进的园林绿化技术和植物品种。 　　５．利用自身一切条件和手段加强对人民，特别是青少年的热爱自然、保护环境、保护园林绿化成果和各项园林绿化科学知识的普及教育。提高社会维护生存环境、自然生态，园林绿化的意识，动员全社会的力量共同搞好园林绿化建设和维护。 　　６．加强各级园林绿化部门的政治思想工作和岗位技术、职业道德的教育、有计划、多形式、多层次地培养人才，不断提高职工队伍素质。 　　园林绿化职工的工资待遇、住房条件、保险福利等应有所改善，园林部门内的育种、植保、环卫、室外高空作业等工种职工的劳保福利应享受专业队伍的同等待遇。 　　附件：　　　 城市园林绿化当前发展序列和重点发展方向 　　一、园林绿化管理 　　（一）重点支持的方向 　　１．改善城市生态、美化市容的园林绿地维护管理。 　　加强城市公共绿地、居住区绿地、单位附属绿地、防护绿地、风景林地和道路绿化的维护管理，提高绿化水平和绿化覆盖率，发挥更大的环境和社会效益。 　　搞好城市规划区内自然景观、文物古迹及其所处环境的保护和管理，维护和强化城市风貌特点，提供人们游览休息的场所。 　　加强防护绿地的管理，提高对环境、卫生、安全、防灾等方面的防护效能，有条件的亦可提供休息和游览。 　　２．搞好公园的管理，提高造园水平，为社会主义物质和精神文明建设服务。 　　搞好各级、各类公园管理，提高公园景观、园容和服务水平，丰富园林游览活动内容，创造各自吸引游人的特色。在提高环境、社会效益的前提下，搞好多种经营，提高经济效益，增强自身发展的能力。 　　动物园、植物园和其它专类公园搞好饲养动物、栽培植物、游览环境和园容，加强科学普及和科学研究工作，为移地保护濒危物种和维护物种多样性做出贡献。 　　维护、管理好居住区和单位附属绿地，为人民创造安静、优美的生产、生活和学习环境，特别要为儿童和老年人创造优美、丰富的休息、活动园地。 　　搞好自然名胜和文物古迹的保护，特别是历史名园要保护其传统风貌，优美的环境，提供人民群众观赏和开展科学文化活动的场所。 　　３．园林植物和设施的维护。 　　保护园林植物及时的施肥、浇水、修剪、防治病虫害，维持园林植物长势良好，生机盎然。 　　加强城市规划区范围内一切古树名木的维护管理，落实责任制，促使其健康、复壮。 　　搞好游览防护、安全、服务和防治自然灾害设施的维护和检修。 　　４．发展园林生产。 　　园林生产苗圃、花圃、草圃、种子基地要加强引种、育种工作，培育适合当地生长的园林植物优良品种，保证当地园林绿化事业发展的需要。 　　采用科学研究成果，发展新技术、新手段，在培育具有特性、抗性优良品种，推广新技术方面起示范、引导作用。 　　利用园林优势，发展副业生产；生产适用、特效的培养土、肥料、营养剂、生物防治媒体等。 　　组织特产园林植物、观赏动物繁育，满足国内外园林建设和交换的需要；组织中国特色的园林技术出口。 　　５．园林绿化专业的科研和教育。 　　（二）限制和禁止的方面： 　　１．禁止有损园林生态，自然、文化风貌和绿化种植的经营活动。 　　２．限制影响园林绿地环境、社会效益的单纯追求经济效益的经营活动。 　　３．限制高残留化肥、化学农药的施用。 　　４．限制培育淘汰苗木品种，限制幼小苗木出圃，限制苗木远距离调运。 　　二、基本建设 　　（一）重点支持的方面 　　１．按规划对城市依托的自然环境、城市郊区的大环境绿化系统工程以及构成完整的城市绿地系统的重要绿化工程项目建设。 　　２．按规划确定的标准和特色建设公园的其它公共绿地。对有价值的自然名胜和文物古迹加以保护、开发、利用，绿化、美化其周围环境，开辟成为游览胜地。 　　３．城市规划区内的道路、河流、海湖岸绿化美化工程。 　　４．按规定标准在城市各功能区、开发区、工矿区和特种设施间营造防护绿地、林网工程。 　　５．新建、改扩建居住区按标准建设的中心绿地和绿化工程；各种新建项目按规定标准建设的附属绿地工程。 　　６．为城市绿化服务的苗圃、花圃、草圃、种子基地等生产绿地建设。 　　７．企事业单位、社会团体资助，受益单位集资建设的公园、纪念性绿地和其它公共绿地。 　　８．有地方特色的植物园和专类园建设；在展览动物、技术力量和资金落实情况下的动物园、水族馆建设。 　　９．以高新技术、先进设备改造传统生产管理方式的技术引进项目，设备购置项目。 　　１０．在公共绿地中提倡布置固定式花坛，种植多年生花卉、植物、设置游览指导、科普和康乐设施，实施无障碍设计和为残疾人专设的游憩项目。 　　（二）限制和禁止的方面 　　１．禁止侵占城市园林绿地搞其它建设，禁止改变城市规划绿地的性质或者损坏其地形、水体和植被。 　　２．禁止在园林绿地的景观精华地区和园林内部游人集中的地方建设大型的非游览设施或旅馆、饭店等。 　　３．限制在园林绿地中超过规定标准建设房屋和其它人工设施。 　　４．限制在园林建设中过多地搞假山等非生物设施。 　　５．限制新建以建筑为主的园林。 　　６．限制在公园内建设绿地比例小、噪声大的大型游乐设施。