近日，中共中央 国务院正式印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”），创造性地提出资源持有权、加工使用权和产品经营权“三权分置”的中国特色数据产权制度框架，并强调研究数据产权登记新方式。指出“建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度”，明确“建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度”。就数据的产权、收益分配以及安全治理等方面提出制度构建方案，这对我国构建体系化的数据要素基础制度具有重大的理论和实践意义。
一、“三权分置”产权制度：聚焦数据的使用、登记与授权
近年来，数据产权问题备受关注，在理论界已经形成了一般财产说、知识产权说、商业秘密说、公共物品说等不同学说，实务界也对数据所有权的归属问题展开了激烈讨论，长期以来未形成共识。对此，迫切需要相对成熟的数据产权思想加以指引，聚合分散的研究力量，推进相关法律的制定与实施，进而将数字经济建立在法治轨道上。“数据二十条”的颁布率先提出“三权分置”的数据产权框架，并就数据产权登记方式、数据确权授权机制等基础制度的构建提出了相对全面的方案，对未来数据产权相关制度的构建具有里程碑的意义。
（一）淡化数据所有权，强调数据的流通、使用与价值最大化。
笔者认为，我国在产权方面经历了三次大的改革，第一次是改革开放初期的土地产权改革，第二次是2005年进行的国有股权分置改革，第三次是当前的数据产权改革。“数据二十条”提出探索“建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”，形成“三权分置”的中国特色数据产权制度。该制度的提出淡化了数据的所有权，更为聚焦数据的使用与流通，是“数据二十条”中的重大创新，对未来数据权益制度的构建具有重要的理论和实践指导意义。数据相较于劳动力、资本、土地等传统生产要素，其价值的实现在于高效流通使用和赋能实体经济。而且孤立的数据本身没有价值，只有在数据不断地流通、聚合、加工之后，其价值才能产生乘数效应。鉴于此，强调使用权的流通，将有助于数据价值最大化，推动我国数字经济的高质量发展。同时，“数据二十条”在“三权”后加“等”作为兜底，意味着数据权利不限于所列举的三项权利，这充分体现了“数据二十条”的严谨性和科学性。事实上，数据的收益分配是“数据二十条”全文重点强调的内容之一，也是数据经济活动乃至数据全生命周期中都不可或缺的一部分，存在其中的数据红利分配更是党和国家“以人民为中心”理念的重要体现。
（二）建立数据产权登记新方式，助力数据要素市场健康有序发展。
“数据二十条”提出“研究数据产权登记新方式”。应当说，科学合理的数据产权登记制度是保障数据要素市场有序运行的根本所在，对于保护数据权益、实现数据高效流通、变革要素分配、预防产权纠纷等都具有至关重要的作用。“数据二十条”重点强调“新方式”，实际上是对数据及数据市场特殊性的科学反映。因为相较于传统的生产要素，数据呈现出容量巨大、类型丰富、流通高速等特点，进而无法继续套用传统生产要素产权登记制度，而需要构建一套全新的产权登记制度。其中的“新方式”主要体现在以下两个方面：一方面，登记技术“新”，数据具有无形性和非排他性。其中无形性导致传统的产权证明方式无法继续适用，非排他性导致数据的原本和副本难以区分，同一数据产权也将被多次登记。对此，可以运用区块链技术，基于该技术分布式记账、可信存证、不可篡改、可追溯等特征，来实现更为科学的数据产权登记。另一方面，登记内容“新”，在确定数据产权登记内容时，需要首先明确登记对象是原始数据、数据集合、数据产品中的一种，还是三者都要登记。总体而言，“数据二十条”强调了数据产权登记的重要性，也指出了数据产权登记制度的创新要求，这需要社会各界集思广益，进行制度创新。以构建符合时代需求、具有中国特色的数据产权登记制度。
（三）建立健全数据确权授权机制，优化多元主体数据产权配置结构。
“数据二十条”指出“建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度”，并就公共数据、企业数据、个人信息的确权授权机制进行了专门说明。
在公共数据方面，一是各级党政机关、企事业单位应当“加强汇聚共享和开放开发”。在“我国政府数据资源占全国数据资源的比重超过3/4，但开放的规模却不足美国的10%，个人和企业可以利用的规模更是不及美国的7%”的背景下，加强公共数据的开放开发，是当前亟需落实的核心问题，对于全面优化我国数据资源结构具有重要的作用。二是应当充分保护数据安全和个人隐私，按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求的方式向社会提供，强调我国数据基础制度应当以数据安全和个人隐私的保护为底线或者红线，任何主体不可逾越。三是将公共数据的使用分为“有条件无偿使用”和“有条件有偿使用”。这也是“数据二十条”的一个重大创新，在充分平衡国家利益、公共利益和个人利益的基础上进行的制度创设，有利于实现数据的公平公正使用。
在企业数据方面，一是明确“市场主体享有依法依规持有、使用、获取收益的权益，保障其投入的劳动和其他要素贡献获得合理回报”。肯定了市场主体参与数据经济活动获得权益和回报的合法性和正当性，将在根本上提高市场主体生产经营数据的积极性，为数据要素市场注入活力。二是提出“探索企业数据授权使用新模式”，明确国有企业、行业龙头企业、互联网平台企业的带头作用，并强调这些企业与中小微企业双向公平授权。以防范数据垄断行为和不正当竞争行为的发生，保障数据要素市场的健康有序发展。三是强调“加强数据采集和质量评估标准制定”，此类标准的制定是数据来源合法和数据可信可用的基础，只有数据符合相应的标准，数据的质量才能得到保障，才能科学赋能数字经济和社会治理，真正实现我国从“数据大国”向“数据强国”的转变。
在个人信息方面，一方面，明确数据的处理受个人授权范围的限制，强调个人的数据自决利益的保护。特别是“数据二十条”禁止采取“一揽子授权”、强制同意等方式过度收集个人信息，这与《个人信息保护法》所规定的“知情同意权”相关内容契合，在制度层面打通了数据与个人信息之间的联系。另一方面，由受托者代表个人利益监督市场主体的对个人数据的处理行为。在个人信息处理过程中，由于个人与数据处理者之间不对等关系，信息处理者可以单方面地掌控个人信息处理过程，而个人应为处理过程不公开以及信息技术壁垒等问题，对该过程的绝大多数事项不知情。通过受托者监管的方式，可以有效地解决该困境，更为专业地保障个人的利益。
二、“效率公平兼顾”收益分配制度：聚焦市场化配置的范围、路径和平衡
习近平总书记在二十大报告中指出：“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系”。“数据二十条”充分体现了二十大的这一重大部署，第四部分明确提出要建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度。
（一）扩大数据要素的市场化配置的范围，市场运行覆盖面实质性拓展。
“数据二十条”明确提出将数据作为一种与资本、劳动等并列的新型生产要素，这是我国数字经济发展中的重要创新举措。数字作为一种生产要素，是数字经济时代竞争的核心资源和国家基础性战略资源，客观上具有全部生产要素参与分配的共性，只有充分流动、共享、加工处理才能创造价值，公正的数据利益分配机制可充分调动各方主体的积极性，最大程度地发挥数据价值。数据价值的充分释放和合理分配方能驱动经济高质量发展，如何对数据要素收益进行分配，以市场化方式来实现数据要素的流转交易，尽可能地扩大数据要素市场化配置的范围，扩大数据要素市场化的覆盖面。构建“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，扩大数据要素市场化配置范围和按价值贡献参与分配渠道”的数据要素市场化配置机制。探索引入更多的市场机制，以各类应用场景为依托，让市场主导数据要素的流通和交易，以市场化的方式盘活数据要素流动渠道，最大范围地扩大数据要素市场化配置的范围，以市场化的方式实现对数据的流转交易行为，让数据要素进行市场化轨道运行“新常态”。
（二）初次分配适当向价值创造者倾斜，市场主导以贡献度为分配标准。
“数据二十条”提出“由市场来评价贡献，按照贡献来决定报酬”，发挥市场在贡献评价和收益分配中的决定性作用，根据数据要素的边际贡献决定要素价格来进行要素报酬分配。市场化的收益分配的总原则是“谁投入、谁贡献、谁受益”，由市场来衡量数据要素各参与方的投入产出收益，数据采集、加工、分析等创造价值的环节也作为收益分配的要素贡献，保障市场主体投入的劳动和其他要素贡献在收益分配中得以合理体现。按价值贡献参与分配渠道的扩大，意味着不再单纯地依靠劳动、资金、技术、管理等，数据价值和使用价值的贡献度也在收益分配中予以了体现，以期实现劳动者贡献和劳动者报酬相匹配，进而更积极、主动贡献数据，并以此来获得更多的合理收益，真正释放数字要素红利，实现数字要素收益的最大化和分配的最优化。为确保在数据流转的各个环节的投入得到相应的回报，“数据二十条”明确要推动数据要素收益向上述数据价值和使用价值的创造者倾斜，强化基于数据价值创造和价值实现的激励导向。
（三）再分配关注公益和相对弱势群体，政府引导调节促进社会公平实现。
在激发数据要素价值，实行贡献值分配的基础上，我们更要关注数字要素收益共享的普适性，以合理分配共享进一步激发人民参与共建共富的积极性，以数字经济高质量发展助推共同富裕的实现。“做好蛋糕”和“分好蛋糕”同样重要，两者相互融通的，在初次分配蛋糕的同时，我们持续跟进再分配来予以平衡。“数据二十条”提出“更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用”，在初次分配的基础上进行再分配，由政府通过征收税收和政府非税收入，在各收入主体之间进行收入再分配过程，以弥补初次分配的不足。再分配主要是关注公共利益和弱势群体的问题，防止资本在数据领域的无序扩张。在整个数据要素收益分配过程中，政府的引导调节对于公平分配机制具有保障作用。政府参与数据要素引导调节更多的关注点在于公共数据资源的公益使用，增强企业的社会责任，在充分利用公共数据的基础上共享开放收益。完善数据要素收益的再分配调节机制，能让全体人民更好共享数字经济发展成果。为体现数据要素收益分配的市场化效率，同时促进社会公平的实现，在政府的引导下合理共享公共数据资源的开放收益，以此鼓励企业依托公共数据提供公益服务，强化社会责任，共同承担风险。
三、统筹发展和安全：数据治理体系的范式革新
在推动数字经济高质量发展与贯彻总体国家安全观的双重时代背景下，建立健全数据治理体系并明确其限度，切实做到数据依法、有序、安全且自由地流通，是我国抢占数据发展制高点并从数据大国转变为数据强国的关键。“数据二十条”契合时代需求，开篇便指出数据基础制度建设关乎国家发展和安全大局，表明既要推进数据经济发展，更要保障数据安全底线，为之后数据基础制度的完善奠定基调。对此，数字经济时代根植于中国大地的原创理论“平台、数据、算法三维结构（PDA范式）”分别从三个维度为统筹发展与安全、革新数据治理体系提供了切实可行的路径。
（一）开放平台共享数据，构建良性数据竞争规则。
“数据二十条”为引领数字经济发展，提出坚持共享共用、释放价值红利的基本原则。在具体要求上，“数据二十条”明确指出要“合理降低市场主体获取数据的门槛，增强数据要素共享性、普惠性，激励创新创业创造”。其中，平台作为市场关键主体，须率先落实“数据二十条”理念。平台改变了市场竞争的外在形式和内在逻辑，其作为海量、多元、实时的数据集合体，通过数字技术和算法设计获得了一定的市场影响和优势地位。对此，本着鼓励技术创新而非“数”量比拼、实现正和共赢而非零和博弈的目的，须创设开放平台原则推动数字平台互联互通并辅以激励，以大同思想发挥我国海量数据优势。
同时，“数据二十条”在规范层面明确反垄断和反不正当竞争，并强调打破“数据垄断”，促进公平竞争。平台在承担支撑国民经济、保障民生就业等相关社会责任的同时，也屡现对外屏蔽封杀、对内自我优待等系列垄断行为，尤其是以社交平台为代表的元平台表现明显，需采取规制措施以免损害竞争。对此，应将数据抓取、数据封锁、数据自我优待和大数据杀熟等最具典型性和基础性的行为明确涵盖在《反不正当竞争法》的数字专章规则之内，从而提高我国数据安全的保障水平，并推动政府治理能力和治理体系现代化。政府平台化的趋势也意味着政务数据在确保数据安全的前提下，进一步实现开放共享。
（二）运用数据流通相关安全技术，协同管理区块链数据。
“数据二十条”指出，充分发挥协同治理作用，支持开展数据流通相关安全技术研发和服务，促进不同场景下数据要素安全可信流通。构建数据治理新体系离不开区块链、隐私计算等技术。区块链作为具有防篡改等特性的新兴技术手段，将大幅改进重要数据的共享和储存模式。将区块链应用到核心数据、重要数据储存中，有助于在信息对称的基础上实现信任对称。因此，可借助区块链技术并形塑“以链治数+以法入链”协同治理体系。
一方面，“以链治数”的监管模式可以满足链群的安全风险防护需求。针对区块链生态中存在的安全风险和多维监管需求，建立协同监管技术框架、共性安全风险指标体系。另一方面，“以法入链”的智能化监管，可以节约监管成本以及提升监管效率。将法律语言转换为计算机可识别的干代码，并建立校验机制，为实现数据安全提供业务支撑。此外，隐私计算相关技术也可在维护隐私的前提下充分释放数据要素价值，保障数据安全，推进协同治理。由此，借助技术手段方可实现”数据二十条”指出的“数据要素安全可信流通”。
（三）双维治理监管数据算法，迎合数据制度创新。
“数据二十条”明确了“安全可控、弹性包容”的数据治理原则，并提出应建立数据要素生产流通使用全过程的算法审查等制度。算法作为自动化决策的核心技术，在未来数字经济发展过程中将获有愈来愈多的应用场景。而先进的算法在充分发挥海量数据优势的同时，也在催化难以逆料的挑战和风险：算法本身具有无法消弭的黑箱属性，并且大数据杀熟等算法乱象频现，对数据安全造成巨大风险。对此，可在包括行为监管和审慎监管的传统双峰监管维度之外，加以科技治理维度，形成双维治理体系。
具体而言，为贯彻“数据二十条”确立的监测预警等制度，可以科技驱动型的治理思路应对算法等新兴技术发展，采用与科技发展相匹配的科技驱动型治理模式回应科技治理的特殊性，以契合数据制度创新的技术性本质特征。在科技治理模式下构建新型关系，监管者、数字平台、平台内经营者和消费者都是平等的参与主体，从而可以进行开放式的谈话，从监管者的视角了解监管目标以及从平台的视角观察监管要求，真正实现“数据二十条”要求的各方履行数据要素流通安全责任和义务。如此，双维治理体系构建事前、事中、事后的全过程实时监管，督使数据技术应用摒恶向善，最终促进数字经济向阳发展，增加社会整体福利。
（作者：中国人民大学交叉科学研究院 杨东）
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