探索数据产权登记新方式，加快构建全国一体化数据要素登记体系

国家信息中心大数据发展部  郭明军、童楠楠

　　近日，中共中央 国务院正式印发《关于构建数据基础制度 更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》），是我国推动数据要素市场化配置改革、做强做优做大数字经济的又一里程碑事件。《数据二十条》在国际上率先提出数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”的中国特色数据产权制度框架，并强调研究数据产权登记新方式，具有重大理论意义和现实意义。数据产权登记惠及各类市场主体和亿万民众的切身利益，应牢牢把握数据要素权益属性、资产属性和流通属性，从法律、制度、机构和平台四个方面协同发力，构建全国一体化数据要素登记体系。

　　一、深刻理解数据要素登记的丰富内涵

　　数字经济时代，数据成为劳动力、资本、土地、技术、管理之外最先进、最活跃的新生产要素。党的二十大报告指出，要构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，完善产权保护等市场经济基础制度。《数据二十条》提出研究数据产权登记新方式、建立健全数据登记机制，就是要在登记确权过程中逐步攻克数据要素确权的规范缺失、标准不一、技术支撑不完善等核心难点，逐步形成完善的数据产权界定与保护体系。

　　（一）从历史经验看，登记制度是要素市场体系的基础性保障制度

　　历史经验表明，登记制度是要素市场体系中不可或缺的基础性制度。我国先后在土地（不动产）、资本（证券）、技术（知识产权）等要素市场领域建立了完善的登记制度。一方面，登记制度是相关财产权益制度建立的基础。要素有效分配的前提是产权清晰，而登记制度是对自然属性和法律属性财产的确认，是各类要素产权界定和流转的基础。如《民法典》就规定，登记是不动产物权设立、变更、转让和消灭的基本前提。另一方面，登记制度是市场管理体制的核心组成部分。在土地、劳动力、技术等要素市场从无到有、从小到大、从大到优的发展历程中，全国统一登记制度是我国摸清土地、人口、知识产权、商事主体等“资源底图”的关键。数据作为新型生产要素，构建全国一体化数据要素登记体系，是促进数据自主有序流通、培育超大规模数据要素市场的必由之路，也是规范数据市场管理、优化数字经济营商环境的根本保障。

　　（二）从发展阶段看，数据要素登记是信息化发展进入新阶段的必然要求

　　习近平总书记曾深刻指出，“大数据是信息化发展的新阶段”。近年来，随着互联网、工业互联网等新技术飞速发展，我国全社会数据资源总量和规模呈现爆炸性增长态势。据《国家数据资源调查报告（2021）》统计，2021年全国数据资源总存储量达到598.4EB，同比增长27.4%，占全球数据总存量的14.1%。实现对全社会海量数据资源的有效归集、管理和开发，是做强做优做大以数据为关键要素的数字经济的核心抓手，而数据要素登记则是其中的“牛鼻子”工程。我国数据要素登记工作起步很早，最早可追溯至2002年前后启动的政务信息资源目录体系建设。近年来，随着大数据等技术和产业发展，全社会数据资源分布格局正在从过去政府数据资源占80%转变为以互联网、金融、电信等企业数据资源为主的“倒28”格局，但我国在企业数据登记工作方面尚处空白。当下，探索新路子，建立适应数据要素市场化发展、覆盖政企数据资源的统一数据要素登记体系，恰逢其时、恰逢其势。

　　（三）从现实需求看，数据要素登记是数据要素市场化配置改革的“先手棋”

　　数据要素登记是支撑数据要素确权、流通、分配、治理各环节工作有效开展的基础，是推进落实后续一系列数据要素市场化配置改革举措的“先手棋”，具备五方面重要作用：一是界定保护产权。即在确权环节，通过登记界定数据资源和产品的基本信息和权利归属；二是促进高效流通。即在流通环节，通过为数据资源和产品提供交易存证，促进市场供需撮合，加速数据价格发现；三是变革要素分配。即在分配环节，通过登记提供数据资产凭证，作为数据资产评估乃至入表的前提；四是维护市场秩序。即在治理环节，依托登记制度健全数据市场准入体系和管理规则，为解决数据权益纠纷提供保障；五是支撑行业管理。依托登记体系有序开展数据要素统计和会计核算等工作，摸清行业家底，将登记凭证作为数据要素型企业认定的依据，支撑行业扶持政策。

　　二、加快构建全国一体化数据要素登记体系

　　落实好《数据二十条》研究数据产权登记新方式的工作任务，既要充分借鉴其他要素登记体系建设的模式和经验，又要着眼于数据要素的独特经济属性，探索数据要素登记体系建设新模式，加快构建全国一体化数据要素登记体系。

　　（一）正本清源，明确数据要素登记的三重属性

　　目前，上海、广东、深圳先后开展了“数据资产登记”“数据产品登记”“数据资产凭证”“数据生产要素统计核算”等有益探索，但往往只关注到数据要素的某一特定属性，相关实践中对登记的功能定位、登记内容、适用范围等规则实际各不相同，尚未形成统一的操作指引。着眼长远，推进数据要素登记工作应当兼顾三重属性：一是权益属性。在《数据二十条》提出的“持有权—加工权—经营权”产权制度和确权授权制度框架下，通过登记界定数据权益归属或事实确认。二是资产属性。企业在生产经营活动中产生的或从外部渠道获取的、产权明晰并预期能够在一定时期内为企业带来经济利益的数据具备资产属性，可通过登记确认资产，打开数据资产融资抵押等链路开端。三是流通属性。数据交易流通是释放数据价值的动力源泉，数据要素登记体系应服务于数据要素流通交易体系，破解“确权难、定价难、入场难、互信难、监管难”核心问题。

　　（二）问题导向，建立适配数据要素流通价值链的登记体系

　　数据要素登记体系建设需重点把握数据价值链中数据形态和产权变更的三个关键环节。一是从原始数据到数据资源的环节。即原始数据在获得数据来源者同意或存在法定事由情况下，经数据处理者的采集、储存、清洗和加工转换为数据资源的过程。二是数据资源加工使用权流通环节。即数据资源通过交易、共享等方式，数据资源持有方将数据加工使用权授予其他市场主体的过程。三是数据资源变成数据产品的环节。即数据资源经加工、分析等形成数据产品的过程。数据要素登记体系应适配数据要素流通各个环节，涵盖数据主体登记、数据资源登记、数据产品登记、数据流通凭证等内容，保护数据生产、流通、使用过程中各个参与方享有的合法权利。

　　（三）立柱架梁，构建覆盖场内场外、适配多级市场的数据登记体系

　　围绕数据流通制度构建，《数据二十条》提出了两条重要指引。一是坚持“场内外相结合”，即既要培育壮大场内交易，也要规范引导场外交易；二是强调建立多层次数据市场体系，即依据不同数据要素形态探索建立数据市场分级制度，划分数据资源（数据授权）一级市场和数据产品服务二级市场，分别解决数据资源市场化和数据产品流通高效化问题。构建全国一体化数据要素登记体系建设，应着眼于提升全国统一数据市场下的数据要素流通效率。一方面，数据要素登记体系建设不能简单依托于数据交易场所搭建，而应同时为场内集中交易和场外分散交易提供共性支撑服务；另一方面，根据数据两级市场不同特征，面向数据资源和数据产品服务等不同交易标的，分类分级开展数据登记体系设计。

　　三、相关工作建议

　　构建符合中国特色数据产权制度的数据要素产权登记体系是一项复杂的系统工程，应从“法律、制度、机构和平台”四个方面协同发力，加快构建全国一体化的数据要素登记体系。

　　（一）加快推进数据要素产权立法

　　近年来，我国数据安全相关法律法规建设进展迅速，先后出台了《数据安全法》《个人信息保护法》等，但数据产权制度尚属“空白地带”。为确保数据登记的法定效力，推动各类市场主体积极参与数据要素登记和交易活动，制定数据要素产权相关法律法规是关键举措。一是明确数据要素产权框架。在法律层面确立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”数据产权制度框架，明确产权的属性、归属、以及权利和义务，保护数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利。二是明确数据要素登记的法律效力。借鉴土地、资本、技术等传统要素经验，应明确数据要素登记的公示力、证据力和对抗力，明确依法登记的数据要素产权受法律保护。三是完善数据要素授权制度。推进建立公共数据、企业数据、个人数据分级分类授权使用和市场化流通交易机制，促进数据要素充分开发利用。

　　（二）促进完善数据要素登记体系

　　一是要加快研究制订《全国数据要素登记管理办法》。充分梳理整合各地数据要素登记实践探索成果，明确登记的目的、功能、主体、登记机构、内容、流程以及登记各参与方权利义务，建立全国统一的数据要素登记管理制度，明确登记的目的、功能、主体、机构、内容、流程以及各方权利义务，为各地数据要素登记工作开展提供指导。二要统筹建立完善相关配套政策。依托数据要素登记体系，探索建立数据要素型企业认定准入机制，推动将数据要素型企业采购数据费用纳入增值税进项加计抵减范围，享受研发费用所得税加计扣除优惠。探索将数据要素登记应用于企业数据资产确认、融资抵押和数据生产要素统计核算。鼓励央国企率先进行数据资源和数据产品的登记交易，引领其他企业主动参与登记，发挥榜样和示范作用。三是研究组建全国一体化的数据登记机构。聚焦数据登记机构性质、职能、组建方式和运营方式等关键问题，支持具备条件的地区结合地方数据要素市场发展实际大胆改革探索，在实践探索中逐步总结数据登记机构建设的有效方式，形成可复制可推广的经验借鉴。适时设立全国性数据登记机构，打造“逻辑一体、物理分散”的全国一体化的数据登记机构体系。

　　（三）建设统一的数据要素登记平台

　　考虑到目前国家数据共享交换平台、国家公共数据开放平台、全国一体化政务服务平台、全国信用信息共享交换平台等重要跨部门应用均依托国家电子政务外网部署和运行，可为数据要素登记平台的建设提供数据、网络、安全等各方面坚实支撑，建议依托国家电子政务外网现有基础，充分运用区块链等技术，依托有较好工作基础和产业优势的地方联合建设国家数据要素登记平台，为数据要素登记工作开展提供技术支撑。同时，探索构建契合数据要素登记核心业务流程需求的技术标准体系，对登记平台的技术开发、工程管理、安全保护等进行完整规定与约束，确保数据要素登记平台规范运作，使未来全国一体化数据要素登记体系建设更具操作性和可行性。