江西省人民政府办公厅关于印发江西省耕地保护与建设用地保障“十二五”规划的通知

江西省人民政府办公厅关于印发江西省耕地保护与建设用地保障“十二五”规划的通知 （赣府厅发〔2012〕69号） 各市、县（区）人民政府，省政府各部门： 　　《江西省耕地保护与建设用地保障“十二五”规划》已经省政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。 　　2012年9月11日 　　江西省耕地保护与建设用地保障“十二五”规划 一、“十一五”耕地保护与建设用地保障情况 　　（一）取得的成效。 　　1.圆满完成了耕地和基本农田保护任务。“十一五”期间，全省强化了耕地和基本农田保护。根据2010年土地利用变更数据，全省耕地总面积为3085009公顷（4627.51万亩），实际划定基本农田104.49万块，划定面积2658521公顷（3987.78万亩），其中耕地2569176公顷（3853.76万亩），完成了《江西省土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《省土地规划》）下达的2010年耕地保有量不低于2825333公顷（4238万亩）和基本农田面积不低于2427333公顷（3641万亩）的任务。“十一五”期间，全省通过土地整治新增耕地41693公顷（62.54万亩），完成了《省土地规划》确定的通过土地整治补充耕地36667公顷（55万亩），完成耕地占补平衡指标32000公顷（48万亩）的规划任务。 　　2.提出了强化新增耕地管护的新举措。2007年开始，我省开展了“造地增粮富民工程”，完成建设规模155667公顷（233.5万亩），增加耕地34533公顷（51.8万亩）。启动了国家级基本农田保护示范区建设，已建立示范区5个。批准了57个县（市）的城乡建设用地增减挂钩试点项目区，完成后预期可复垦出耕地3750公顷（5.62万亩）。与此同时，组织制订了《江西省土地开发整理标准》，完成了江西省耕地等级调查与评定、产能核算工作。这些举措更有利于我省规范耕地保护行为，提高土地整治新增耕地质量，为“十二五”期间的耕地保护打下坚实基础。 　　3.有力地支撑了经济社会发展的用地需求。“十一五”期间，省政府在建设用地报批、建设用地指标、建设用地供应管理方面出台了一系列相应的规范性文件。建设用地供给遵循了重大项目保障用地、优质项目优先供地、所有项目集约用地的原则，开辟了急事急办“快速报批通道”和重大项目报批“绿色通道”，建立了“现场办公审批用地”制度，形成了重点项目招商引资项目用地会商机制。“十一五”期间，全省共批准建设用地4280件，总计97920公顷（146.88万亩），新增建设用地88872公顷（133.31万亩），供应国有建设用地60686公顷（91.03万亩），其中，保障性住房供地面积超过1500公顷（2.25万亩）。保障了全省重大项目用地、基础设施建设用地、民生工程用地和重大支撑产业用地的需求。全省城乡居住环境及交通、水利等基础设施不断改善，城乡用地结构得到进一步优化。 　　4.不同程度地提高了建设用地的集约利用水平。改善土地开发经营管理模式，促进用地向外延扩张与内涵挖潜相结合的方向发展是缓解土地供应及落实耕地占补平衡压力的有效途径，为此，我省在“十一五”期间制定和施行了建设用地指标和征地补偿标准，开展了全省开发区土地集约利用评价工作，评选了节约集约用地模范县，建立了土地市场监管体系，在这些措施的推动下，全省各地建设用地集约利用水平有了不同程度的提高。 　　5.国土资源综合监管走上了新台阶。随着省、市、县三级土地利用总体规划修编工作逐步完成，乡级土地利用总体规划、省级土地整治专项规划、钨和稀土矿产资源专项规划编制随之启动；土地卫片执法检查实现全覆盖、执法监管共同责任机制初步建立，彻查了2003-2009年未批先用的违法用地；“金土工程”一期建设基本完成信息化框架基本建立；“一张图”和“一张网”建设稳步推进，国土资源电子政务平台开始运行，建设用地网上审批业务系统运转正常；全省地质灾害预警预报系统和省级应急指挥平台建设加快推进。“十一五”期间，我省国土资源综合监管工作走上新台阶。 　　（二）存在的问题。 　　1.全社会共同保护耕地的责任意识还不强，耕地长效保护机制有待完善。一方面，受地方经济利益驱动，一些地方政府把主要精力放在非农建设的土地开发上，不太重视保护耕地，致使在保护耕地和发展经济发生冲突时，多数以牺牲耕地为代价，换取当前利益；另一方面，由于种植业效益低，农业生产资料价格持续上涨，农民对耕地投入和保养的意识不强，重用轻养，同时仍有部分耕地抛荒的现象，造成了耕地的用养失调；此外，针对各级政府考核仍以经济发展目标考核为主，全社会还没有形成对耕地和基本农田共同保护的意识，耕地长效保护机制仍缺位。 　　2.批而未供和土地闲置仍然存在，建设用地低效利用还较普遍。从全省实际用地情况看，建设用地低效利用现象较为普遍，工业园区土地利用集约程度还不高，用地结构不大合理，土地利用供地率和闲置土地处置率有待提高。全省88个省级开发区中处于基本集约和不集约的共有50个，占总数的56.82%。全省闲置用地清查中，截止2011年5月，已处理批而未供土地3627公顷（5.44万亩），批而未供土地处置率为18.10%。截至2011年3月，已处置闲置土地2427公顷（3.64万亩），未处置闲置土地933公顷（1.40万亩），处置率为72.22%。 　　3.违法用地时有发生，部分重点建设项目违法违规较为严重。尽管全国土地卫星遥感监测实现全覆盖，并实行问责制以规范用地行为，但违法用地时有发生。2006-2010年，全省共立案违法事件6202起，总面积5394.13公顷。截至2010年12月底，未结案件234起，总面积270.11公顷，违法用地处置率为95%。全省违法用地主体主要涉及省级机关、地级机关、县级机关、乡级机关、村组集体、企事业单位和个人共7种类型。其中，企事业单位和个人违法用地件数多，单件违法用地面积小，总面积大，共5605件，总面积3599.17公顷，占总违法用地面积的66.72%。其他机关违法用地件数少，单件违法用地面积大，共370件，总面积1490.35公顷，占总违法用地面积的27.63%。主要是由于“十一五”期间我省经济飞速发展，能源、水利、交通、电力等重点建设项目的用地未列入原有规划，而且部分国家及省重点工程项目急工期紧，而报批程序相对繁杂，时间周期较长，导致边报边用、未批先用的现象发生。村组集体违法件数相对较少，总面积亦较小，占总违法用地面积6%。 　　4.农村居民点盲目扩张，布局散乱，空心村、闲散地等现象依然严峻。2006-2010年，全省农村人口减少了251.64万人，农村居民点面积却大量增加。农民建房的数量多、占地广、随意性强，尤其是“弃旧建新”现象突出，出现了大量“空心村”式的用地结构，致使农村居民点用地迅速增加。这种情况的蔓延，一方面是大量旧房、旧宅基地闲置废弃；另一方面新建农村居民点以“摊大饼”的形式向外扩张，“建新房不拆旧”、“宅基地超标”以及农村建设缺乏统一规划导致宅院散乱、空闲地多等问题在农村普遍存在。 二、“十二五”面临的形势 　　（一）供需形势。 　　1.耕地供需形势。“十二五”期间，随着经济社会快速发展，耕地需求量也将随之发生深刻变化。从保障国家粮食安全和社会稳定角度，对全省耕地需求量进行测算，到2015年，全省耕地需求量达274.65万公顷（4120万亩）。从供给方面看，“十二五”期间，全省通过土地整治新增耕地不少于6.60万公顷（99.04万亩），非农建设占用耕地控制在4.56万公顷（68.39万亩）以内，农业结构调整减少耕地控制在2万公顷（30万亩）以内，灾损毁耕地预计2万公顷（30万亩）。到2015年，全省耕地供给量将不低于306.54万公顷（4598.14万亩）。 　　2.建设用地供需形势。“十二五”时期，随着全省经济建设的快速发展，建设用地需求量将持续增加。经测算，城镇工矿用地需求量为52737公顷，农村居民点用地需求量为11000公顷，基础设施和其他用地的需求量为77376公顷。合计，全省各类建设用地总需求量达到141113公顷（211.67万亩）。“十二五”时期，城镇工矿用地供给量可达52737公顷，农村居民点用地供给量可达11000公顷，通过农村居民点整理缩减规模15852公顷，农村居民点用地净减少4852公顷，基础设施和其他用地的供给量可达50249公顷。建设用地总供给量达到113986公顷（170.98万亩）。 　　（二）面临的机遇。 　　“十二五”时期是我省经济社会发展的重要战略机遇期，省委、省政府紧紧围绕落实中央决策，提出了建设“鄱阳湖生态经济区”和大力打造“十大战略性新兴产业”等战略目标，对土地利用管理提出了更新、更高的要求，也给土地利用管理带来诸多机遇： 　　1.鄱阳湖生态经济区建设等战略实施，为优化产业用地布局和提高土地利用集约水平创造了新机遇。国家实施的鄱阳湖生态经济区建设等重大战略决策，要求我省充分用好用足国家赋予的先行先试这一最重要的政策，大力推进项目建设，发展高新技术产业，促进产业结构的优化升级，加大基础设施建设的投入。这些战略决策的实施，必将带来政策、项目、资金等各类经济要素的加速聚集，得到国家在财税政策、金融政策、土地政策、对外经济政策、重大项目布局上的大力支持，对优化区域产业用地布局和促进土地节约集约利用，具有重要意义。 　　2.主体功能区战略和差别化土地管理政策的实施，为土地可持续利用提供了战略保障。国土资源部与多个省签订的部省合作协议中，确定实施“一省一策”差别化的土地管理政策，推动主体功能区建设。主体功能区的实施为我省土地差别化政策的实施提供了重要平台，有利于土地利用方式的转变。同时，差别化土地管理政策的实施有利于推动主体功能区战略的实施。可见，主体功能区战略与土地政策间关系紧密，二者共同推动我省国民经济全面、协调、可持续发展。 　　3.国家高度关注粮食安全，加大对粮食主产区投入，为土地整治提供了政策保障。我省是国家重要的商品粮生产基地，多年来土地整治在增加耕地面积，提高耕地质量和确保粮食安全等方面起到了重要的作用。近期国家从保障粮食安全的高度，计划投资24亿元积极支持我省进行农村土地综合整治示范工程建设，加大对粮食主产区耕地和基本农田的保护力度，这些政策更有利于我省依托后备资源，大力开展土地整治，改善农业生产条件和生态环境，是经济社会加速发展时期实现保发展、保耕地的有效途径。 　　4.国家土地宏观调控政策的实施，将进一步发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，形成更加合理的区域土地利用发展格局。随着国家土地宏观调控政策和扩大内需促进经济平稳较快增长的决策的逐步实施，土地调控政策的应变能力和执行效果有了显著提高。我省加大了对交通、水利、能源基础设施及重点工程用地的投入，全面实施以大项目拉动“鄱阳湖生态经济区”建设，统筹城乡建设用地和协调区域土地利用，实现人地关系的和谐发展。 　　（三）面临的挑战。 　　为实现人口、经济社会可持续发展，保证粮食综合生产能力不降低的要求，全省耕地保护和建设用地保障中的供需矛盾和各种深层次问题进一步显现。 　　1.建设用地供需矛盾突出，用地指标缺口巨大。“十二五”期间，全省经济社会发展势头依然强劲，工业化、城镇化和农业现代化持续快速推进，直接带动城镇用地、工业用地和基础设施用地的需求不断增长。同时，生活方式和消费结构的调整升级，城乡居民对生产、生活、出行的空间需求日益增长，也将进一步加大对建设用地的需求。而全省的土地资源稀缺、建设用地供应指标有限等现实状况的凸显，导致了土地需求刚性上升和土地供给刚性制约之间的矛盾日益突出。 　　2.行业和区域间用地矛盾加剧，统筹区域土地利用难度大。全省区域之间经济社会发展的不平衡以及各行业、各区域土地利用目标的多元化，加大了调整和优化行业间、城乡间和地区间土地利用结构和布局的难度。同时，部分行业和地方从局部利益出发，盲目扩大用地规模、无序竞争、重复建设，进一步加剧了这种矛盾。根据一些地方和部门已经或正在编制的相关发展规划，规划建设用地需求总量已经大大超过全省土地资源的总体保障能力，未来协调土地利用需求矛盾和各方利益的难度加大。 　　3.土地资源低效、粗放利用现象严重，土地利用方式和管理模式转变难度大。城乡和开发区土地利用粗放、低效的现象在全省各地不同程度地存在，农村居民点用地布局散乱，空心村、闲散地还大量存在。部分地区农用地和农村居民点以及部分产业园等建设用地闲置、低效和粗放利用，加剧了建设用地供需矛盾，影响建设用地对经济社会持续发展的保障能力。同时，科学发展理念、市场配置机制和政策导向的土地利用方式尚未完善，导致土地利用和管理模式转变难度大。 　　4.耕地保护和建设用地保障面临“两难”局面，耕地占补平衡任务艰巨。“十二五”期间，随着经济社会的持续快速发展，各项建设用地占用耕地数量不断增多。而耕地后备资源十分有限，特别是质量好、易开发的优质后备资源越来越少，加剧了耕地资源的供需矛盾。在耕地占补平衡的过程中，重数量平衡、轻质量平衡的问题较为突出，占优补劣现象较为普遍。这就导致了耕地保护和建设用地保障的“两难”局面，耕地占补平衡任务日趋艰巨。 　　5.土地资源利用与生态环境保护的矛盾突显，造成生态环境保护与经济社会发展的双重压力。一方面，要实现“绿色生态江西”的建设目标，就要转变经济增长方式，走资源节约型、环境友好型的发展之路。另一方面，要满足经济社会快速发展，必然带来土地资源、水资源、矿产资源等自然资源的消耗和废弃物排放的增加。因此，在加快发展的同时保护江西的绿水青山，实现节能减排、治理遭破坏、污染的土地，实现“生态立省、绿色发展”就变得更为迫切和重要。 三、指导思想、原则与目标 　　（一）指导思想。 　　以科学发展为主题，以加快土地利用方式转变为主线，以鄱阳湖生态经济区建设为龙头，强化与《鄱阳湖生态经济区规划》、《江西省主体功能区规划》、《江西省城镇体系规划》和产业规划的对接，引导逐步建立新型土地资源观和土地资源管理观。落实土地资源节约优先战略，实施最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，突出耕地保护和建设用地保障“两个重点”，以实施农村土地整治等重大工程为抓手，促进土地资源管理向数量、质量、生态综合管理转变，促进土地资源利用向资源、资产、资本三位一体转变，切实提高土地资源对经济社会可持续发展的保障和服务能力，为建设富裕和谐秀美江西，实现科学发展、进位赶超、绿色崛起的宏伟目标提供有力保障。 　　（二）主要原则。 　　1.弹性指导，刚性约束。坚持从保障粮食、经济、生态安全和社会稳定大局出发，设定预期性调控指标和约束性刚性指标，严格规范管理。保护耕地特别是基本农田，坚持耕地占补平衡中数量和质量并重，积极推进农村土地整治、基本农田建设和中低产田改造，切实提高农业综合生产能力。严格控制建设用地总量，突出用地内部挖潜，调控各类用地结构。 　　2.重点保障，整体协调。为了策应鄱阳湖生态经济区建设和全省经济社会发展，坚持有效保障合理建设用地需求的原则，实施“有效指标保重点、一般项目靠挖潜”的有差别的土地供应和调控政策，实施“用好增量、挤出存量、保障总量”的建设用地思路，坚持重大项目保障用地、优质项目优先供地、所有项目节约集约用地，积极推进城乡建设用地增减挂钩、宅基地换房等多途径，探索建设用地保障新机制。 　　3.节约集约，转变方式。按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求，加强土地资源节约和管理，落实节约优先战略，全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理。以节约集约利用土地为核心，创新土地利用模式，切实转变土地利用方式，推动土地利用方式由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变。 　　4.统筹协调，保护环境。坚持土地利用、整治和保护相结合，保护和改善生态环境，确保土地利用与生态环境的协调统一，实现土地生产力的持续稳定增长，保证土地资源潜力达到生态合理性、经济效益性和社会可承受性，保障土地资源的可持续利用。 　　（三）主要目标。 　　“十二五”时期耕地保护与建设用地保障总体目标：大力推进土地整治工程，多途径有效控制耕地数量减少，稳步提高耕地质量，构建耕地保护与基本农田保护的新机制；多方位实施差别化管理和精细化管理，以土地利用方式转型促进经济发展方式转变和产业结构升级，提高土地资源对经济社会持续快速发展的保障能力，促进土地资源节约集约利用水平稳步提高；进一步增强土地资源管理参与宏观调控能力。 　　根据《江西省国民经济与社会发展“十二五”规划纲要》和《省土地规划》的总体安排，结合确定的经济社会发展目标任务和未来经济社会可持续发展对土地的实际需求，“十二五”时期全省耕地保护与建设用地保障的目标为： 　　1.耕地特别是基本农田得到严格保护。到2015年，全省耕地保有量不低于286.67万公顷（4300万亩），基本农田确保数量不少于242.73万公顷（3641万亩），耕地质量不断提高，耕地管护机制进一步完善。 　　2.建设用地需求得到有效保障。到2015年，新增建设用地总规模控制在113986公顷（170.98万亩）以内，其中占用农用地控制在93467公顷（140.2万亩）以内，占用耕地控制在45593公顷（68.39万亩）以内。建设用地中，新增城乡建设用地规模控制在63737公顷（95.61万亩）以内，其中，新增城镇工矿用地规模控制在52737公顷（79.11万亩）以内，新增农村居民点用地控制在11000公顷（16.50万亩）以内，通过农村居民点整理缩并规模达15852公顷（23.78万亩）以上，农村居民点净减少4852公顷（7.28万亩）以上；新增基础设施和其他用地控制在50249公顷（75.37万亩）以内。 　　3.土地节约集约利用水平显著提高。充分利用闲置和低效建设用地，不断提高土地利用效率、土地供应率和节约集约水平。到2015年，单位新增建设用地二、三产业产值达1200万元/公顷以上，单位工业用地固定资产投资强度达1500万元/公顷以上，单位国内生产总值建设用地降低31%。 　　4.土地综合整治有序推进。通过土地综合整治战略举措，坚守耕地红线、保障粮食安全。加快推进田、水、路、林、村综合整治，建设高标准农田91.8万公顷（1377万亩），复垦工矿等废弃地1万公顷（15万亩），开发后备资源46667公顷（70万亩），实现补充耕地6.6万公顷（99.04万亩）目标，促进全省经济社会平稳较快和可持续发展。 　　5.土地生态环境明显改善。土地资源是生态系统的重要组成部分，“十二五”时期，大力治理水土流失，加强土地污染防治，提高土地肥力，建设完善的土地生态补偿机制和预警管理体系。建立人与自然和谐相处、适应可持续发展的良性土地生态环境系统，促进全省土地利用与生态环境协调发展，实现全省经济社会可持续发展。 　　“十二五”时期耕地保护与建设用地保障的主要指标（略） 四、严格保护耕地 　　立足长远，严格保护耕地，全面落实国家下达的耕地保有量和基本农田保护任务，实现全省耕地和基本农田数量质量双重平衡。严格保护耕地，大力推进造地增粮富民工程、农村土地整治（示范）工程等重大工程。创新有利于促进耕地和基本农田保护机制。 　　（一）严控耕地数量减少。 　　1.严格控制非农建设占用耕地。强化对非农建设占用耕地的控制和引导，对各项建设用地下达土地利用年度计划，控制建设占用土地（包括占用耕地）。建设项目选址应严格贯彻不占或少占耕地的原则，使各项建设占用耕地的总量降到最低限度。“十二五”期间，全省新增建设占用耕地控制在45593公顷（68.39万亩）以内。 　　2.加强对农业结构调整的规划和引导。合理引导种植业内部农业结构调整，确保不因农业结构调整降低耕地保有量。农业内部结构调整要充分开发利用非耕地资源，减少占用耕地。除改善生态环境需要外，不得占用耕地绿化发展林果业和挖塘养鱼。“十二五”期间，全省用于农业结构调整的耕地不超过20000公顷（30万亩）。 　　3.加大灾毁耕地防治力度。加强耕地抗灾能力建设，减少自然灾害损毁耕地数量，积极运用工程措施、生物措施和耕作措施，及时复垦灾毁耕地，将灾毁耕地数量降到最低。“十二五”期间，全省因灾损毁耕地不超过20000公顷（30万亩）。 　　（二）加大耕地补充力度。 　　1.大力加强土地整理。通过对田、水、路、林、村进行综合整治，搞好高标准农田建设，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境。“十二五”期间，全省建设高标准农田91.8万公顷（1377万亩），新增有效耕地达18360公顷（27.54万亩）。 　　2.积极开展废弃地复垦。加强对采矿废弃地的复垦利用，有计划、分步骤地复垦历史上形成的采矿废弃地，及时、全面复垦新增工矿废弃地。推广先进生物技术，提高土地生态系统自我修复能力，提高补充耕地的质量。“十二五”期间，预计全省土地复垦规模达复垦工矿等废弃地1万公顷（15万亩），新增有效耕地达8000公顷（12万亩）。 　　3.适度开发后备土地资源。在确保生态安全前提下，因地制宜、有计划、有步骤的适度开发后备资源。未利用地集中的地区，实行科学、适度地开发；生态敏感和脆弱区，禁止各类不当土地开发利用行为，切实维持乃至提高区域生态系统稳定性。“十二五”期间，预计全省土地开发规模达46667公顷（70万亩），新增有效耕地达39667公顷（59.5万亩）。 　　（三）加强耕地质量建设。 　　依据《基本农田保护条例》等有关法律法规和国家有关政策，依法加强耕地质量建设。 　　1.规划引领耕地质量建设。依据国家高标准农田建设规划和《高标准农田建设标准》，结合种植业生产和耕地质量建设的实际情况，统筹规划、合理布局、因地制宜提出耕地质量建设规划。明确建设重点、建设标准、区域布局、能力评价和机制建立等，促进相关投资向规划确定的重点区域、重点内容集中。从农艺措施出发，加强耕地质量建设工作，明确耕地培肥改良的主要技术模式、实施区域、实施步骤等，实现农田基础设施建设与培肥改良并举，充分发挥耕地质量建设的综合功能和整体效益。 　　2.大力改良现有耕地。立足强化农业基础地位，按照数量、质量和生态全面管护的要求，依照耕地等级实施差异管理，对水田、菜田等优质农田实行特殊保护，稳定老水田、菜田等高产耕地质量；在提高单产、稳定总产前提下，探索轮耕制度，降低耕地利用强度，促进耕地用养结合；对污染严重的耕地，应优先调整为工业用粮、花卉、苗圃和经济林等用地，开展培肥改良土壤；积极开展农田水利建设，推广节水技术，推进中低产田改造工程，加快坡耕地改造，防治水土流失，农田基础设施建设与培肥改良并举，改善耕地质量，提高耕地综合生产能力。到2015年，全省中高产田的面积比重力争达到70％以上。 　　3.提高补充耕地质量。优化土地开发整理复垦设计方案。在土地开发整理复垦项目初步设计中，根据补充耕地项目所在区域的自然、经济、技术条件，按照技术可行、经济管理的原则，提出优化设计方案并对设计的耕作条件进行评定，确定补充耕地等级。项目初步设计完成后，必须按设计组织施工，项目竣工验收时符合设计要求的，认定补充耕地质量等级。充分利用被占用耕地耕作层。逐步实行建设占用耕地耕作层剥离制度，统筹耕作层土壤的合理利用，在符合水土保持前提下，用于新开垦耕地和基本农田建设，使补充耕地的质量等别提高3-4个等别。落实承包制使补充耕地得到充分利用。补充耕地开发好后，应抓紧落实发包给农户种植农作物，通过充分应用农业技术成果，有针对性地开展培肥改良土壤、选择适宜的耕作制度、科学施肥、防止土壤退化和污染等后期质量建设工作，加快补充耕地的土壤熟化。 　　4.强化耕地质量监测。基于3S（GIS地理信息系统、GPS全球定位系统、RS遥感系统，下同）技术，综合考虑耕地类型、肥力水平及耕作制度，建立健全耕地质量长期定位监测网络，对耕地质量状况，农业投入品使用情况和耕地利用情况进行监测与评价，按年度发布耕地质量信息。研究建立耕地质量预警系统，逐步实现耕地质量预警预报。将耕地占补的定位监测和各等级耕地面积的动态变化监测结合起来，在监测耕地数量增减的同时，警戒其质量升降超过临界值的时空范围和危险程度，从而全面反映耕地状态。 　　（四）强化基本农田保护。 　　1.优化基本农田空间布局。严格按照规划确定的保护目标，依据基本农田划定的有关规定和标准，结合城乡建设用地空间管制区域，调整优化基本农田空间布局。调整后的基本农田面积不得低于基本农田保护指标，经确认，土壤质量良好、洁净无污染的Ⅰ类、Ⅱ类耕地要优先划定为基本农田，新划定的基本农田必须是耕地，调整优化后的基本农田平均质量等级不得低于原有质量等级。 　　2.严格控制占用基本农田。各类城乡建设不得擅自占用基本农田。能源、交通、水利等重点建设项目因选址特殊确实无法避让基本农田的，必须依法报有批准权机关批准，并按照“先补后占”的原则，补划数量、质量相当的基本农田。禁止闲置和荒芜基本农田，禁止占用基本农田发展林果业、挖塘养鱼、畜禽养殖和其他破坏耕作层的生产经营活动；禁止临时工程占地等各种土地利用活动对基本农田耕作层造成永久性破坏。 　　3.加强基本农田建设管护。加大基本农田建设管护力度，推进基本农田保护示范区建设，全面提高基本农田质量。按照“谁保护，谁受益”原则，建立基本农田保护区建设集中投入和财政补贴制度，综合利用多渠道筹集基本农田建设资金，实行重点投入，扩大规模效益，形成良性循环机制。强化基本农田保护监督措施，进一步落实基本农田保护公示制度，抓紧建立基本农田统计核查制度，坚持开展土地巡回检查制度，应用卫星遥感和GIS（地理信息系统）技术，开展基本农田和违法行为易发区视频监控网建设试点，准确掌握基本农田变化情况，及时发现和纠正占用基本农田违法行为。 　　（五）创新耕地保护机制。 　　1.强化耕地保护责任目标考核机制。在国家耕地保护责任目标考核机制基础上，进一步完善市、县政府耕地保护责任目标考核评价体系，使耕地保护责任目标考核机制切实对耕地保护起到促进和保证作用。 　　--落实耕地保护责任目标。按照规划确定的目标和任务，进一步细化、明确各级政府领导耕地保护的责任、奖惩措施，规范目标责任书的形式、内容、签订主体，明确政府一把手为第一责任人，把保护责任层层落实到县、乡、村、组、户直到田块，最终形成责任明确、目标清晰的新局面。 　　--建立共同责任机制。按照“主体明确、责任明晰、经济激励、监督制约”的原则，建立政府为责任主体、部门联动监管、社会广泛参与的耕地保护共同责任机制，形成财政、国土、农业、统计、监察、审计以及司法机关多部门密切合作、通力配合、分工负责、齐抓共管的耕地保护机制。 　　--完善监督检查机制。充分发挥社会监督功能，建立群众举报渠道，通过来信、举报、投诉、新闻曝光等形式，加强耕地保护工作的社会监督。与相关部门组成联合检查组，通过自查、互查、抽查相结合的方式，对各地耕地保护责任制实施情况进行检查核实。 　　--制定耕地保护责任目标考核办法。将实际耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地面积和质量、新增建设用地面积、耕地保护队伍建设、资金保障状况等纳入政府领导年度考核和离任考核内容，进一步细化评分标准和评优内容，确保考核办法能够指导考核工作公平、公正、科学、合理开展。 　　2.建立耕地和基本农田保护激励机制。在城乡统筹、以城带乡、以工补农原则指导下，创新耕地和基本农田保护激励机制，有效保护耕地特别是基本农田，切实提高耕地综合生产能力。 　　--筹集耕地保护专项资金。将部分土地出让金、政府财政等作为耕地保护专项资金主要来源，每年按比例财政转移支付、专款专用，制定资金筹集使用管理办法。按当地当年人均收入标准以上并按保护面积每年分别补助到农民手中，真正让保护耕地，特别是基本农田、粮食主产区的农民得到实惠。 　　--实施耕地保护分类补偿。针对不同主体（政府、农户）、不同区域（基本农田保护任务重、基本农田保护任务轻）、不同地类（一般耕地、基本农田）、不同质量等级（优等地、中等地、低等地）实施耕地保护分类补偿，科学合理使用耕地保护专项经费。通过实施耕地保护分类补偿机制，大力提高各级政府和农民保护耕地和基本农田的积极性和主动性，做到权、责、利对称，以确保在统筹城乡发展建设过程中耕地总量不减少、质量稳步提高。 　　3.创新耕地占补平衡指标有偿方式。各地新验收批复并报国土资源部备案入库后的耕地占补平衡指标可调剂一定比例到省或市耕地占补平衡指标库，用于重大项目建设的耕地占补平衡。对确实无法完成下达的年度补充耕地任务的地区，允许以有偿调剂方式，按照统一价格受让其他地区超额完成的补充耕地指标。 　　4.探索补充耕地占补平衡新途径。利用“不稳定耕地”和低效园地山坡地开发补充耕地。利用第二次土地利用现状调查数据成果，将农民自主开发等“不稳定耕地”，通过加大整治力度，经工程技术措施，不断提高耕地质量，作为耕地后备资源。通过调查摸底，查明坡度25°以下的低效园地面积、分布和影响因素，在保护和改善生态环境，防止水土流失和土地荒漠化前提下，通过土地整治相关措施，可作为耕地后备资源，以增加耕地补充的新途径。改变原有政策思路，变“先补后占”、“当期平衡”、“区域内平衡”为“跨年度”、“跨空间”的更长时间、更大范围内平衡，变“数量平衡”为“质量平衡”。 五、科学保障建设用地 　　控制总量、用好增量、增加流量、盘活存量，合理安排建设用地供应规模、结构、布局、时序，科学保障鄱阳湖生态经济区建设和建设小康社会所需的各类建设用地。面对建设用地指标紧缺，耕地占补平衡任务艰巨、闲置土地和违法用地居高的态势，建立符合实际的差别化的用地调控体系，从空间上协调生产力布局和资源配置，统筹全省各类、各区域用地，突出重点区域、重点产业、重点项目用地，构建科学发展用地保障新机制。 　　（一）严格管理建设用地指标。 　　1.积极争取使用国家计划指标。建设鄱阳湖生态经济区，绘制美好蓝图，必须有足够的用地作为保障，迫切需要国家层面、国土资源部等相关部委在土地指标分配和重大政策上给予我省更大更多的支持。以鄱阳湖生态经济区上升为国家战略、萍乡市和景德镇市被列为国家资源枯竭型城市以及其他战略为契机，充分利用部省合作平台，与国土资源部签订用地支持政策，争取更多更大的支持。尽量争取国家相关部委支持，争取重大基础设施等重大项目国家立项，使用国家预留的新增建设用地指标。 　　2.用好用足国家下达计划指标。提前介入用地选址，引导新增建设用地优先使用荒山荒坡等未利用地，少占耕地，调整用地结构，用足下达计划指标。同时，通过推行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点，争取周转指标，腾出农村建设用地用于国家项目建设。 　　3.积极争取国家奖励追加计划指标。在用好用足计划指标的同时，不断加大全省耕地和基本农田保护、节约集约用地、用地计划执行、执法监察等工作力度，以年度考核在全国位次靠前为目标，争取国家奖励、追加计划指标，以弥补现有用地计划指标不足的情况。 　　4.切实用好省内指标。全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理。坚持有保有压原则，合理调控各具体项目土地供应的总量、布局、结构和时序，优先保障交通、水利、能源等基础设施项目和民生项目用地，严格限制高能耗、高排放、产能过剩和重复建设项目上马，切实保障自主创新、战略性新兴产业和农业产业化重大项目建设用地。实行年初预下达、年中落实奖惩、年终进行调剂的计划指标动态管理，定期对土地利用年度计划执行情况进行检查、考核和评估。建立土地利用年度计划管理电子台账和土地利用年度计划管理系统，对计划执行情况进行登记、统计，并按时上报计划核拨、使用和核销情况。结合实际，实行计划指标动态管理。 　　（二）科学配置新增建设用地。 　　按照产业集聚、用地集约、布局集中的原则，优先保障重点区域用地、优化城镇工矿建设用地、保障必要基础设施用地，整合规范农村居民点用地，从而达到科学配置新增用地目标。 　　1.优先保障重点区域用地。根据全省经济社会发展战略布局，在各项建设用地安排上突出保障“一群、二带、三区”（“一群”为鄱阳湖生态城镇群，“二带”为沪昆、京九城镇密集带，“三区”为南昌、九江、赣州三个都市区）的用地需求，实现以点带线，以线带面，推动全省科学发展、进位赶超。全力支持县域经济发展合理用地，科学安排其他县城建设用地；支持发展与当地资源环境条件相适应的农产品加工等产业用地；县域经济用地要优先向县城及中心镇和产业集群集中，建设用地供给要与县域经济发展的规模等级相均衡，建立节约集约用地的县域经济发展模式，繁荣全省县域经济。 　　2.优化城镇工矿建设用地。有序增加城镇工矿用地。加快全省工业化、城镇化步伐，坚持以工业化促进城镇化，走新型城镇化、工业化发展之路，逐步实现土地城镇化与人口城镇化相协调。到2015年，全省新增城镇工矿用地规模预期控制在52737公顷（79.11万亩）以内，逐步降低人均城镇工矿用地。各类开发区（工业园区）必须在城镇工矿用地规模内，尽量在城镇规划范围内统筹布局。优化城镇用地结构和布局。按照集约用地、集中发展、适度规模的要求，科学配置新增城镇建设用地。到2015年，建立以鄱阳湖生态城市群为核心，以信江河谷城镇群、赣西城镇群为重点的沿沪昆线城镇密集带和以吉泰城镇群、赣南城镇群为重点的沿京九线城镇密集带及中小城镇聚集发展的城镇用地空间新格局。高效配置独立工矿用地。以国家产业政策、用地政策为导向，优先保障技术含量高、社会经济效益好、资源节约、环保型产业和新能源、新材料、新动力汽车、民用航空、生物医药等新兴战略性产业发展用地；大力发展，引导产业用地向园区集中；支持萍乡市、景德镇市资源枯竭城市加快转型，保障接续产业用地，支持现有工业关联产业用地、完善产业链条；引导新建工业企业向城镇和各类开发区集中，促进产业链和产业集群的形成，提高工矿用地综合效益。 　　3.保障必要基础设施用地。保障重大交通项目用地。加强铁路、公路、港口、民用航空等交通用地的整合和布局优化，严格工程项目建设用地标准，大力推广节地技术，避免低效重复，推动便捷、通畅、安全、高效的综合交通网络建设。“十二五”期间，安排客运专线、城际铁路、重要站场以及干线铁路电气化改造和支专线新建，新增铁路用地1.36万公顷（20.41万亩）；新增2000公里高速公路工程、高速公路扩容扩建工程和4000公里国省道改造工程等工程，新增公路用地1.47万公顷（22.01万亩）；实施长江干流九江段、鄱阳湖、赣江、信江500公里高等级航道整治工程，新增航道及港口码头用地1789万公顷（2.68万亩）；宜春明月山机场和上饶三清山机场建设，井冈山机场和赣州机场扩建改造等，新增民用机场用地1212公顷（1.82万亩）。合理安排水利设施用地。建设一批流域防洪控制性水利枢纽工程，力争开工建设鄱阳湖水利枢纽工程，建成峡江水利枢纽工程，新建浯溪口等一批大中型水库。完成规划内病险水库、大中型病险水闸除险加固，加快小型病险水库除险加固等工程。规划期间，安排新增水利设施用地1.56万公顷（23.40万亩）。 　　4.整合规范农村居民点用地。按照新农村建设要求，切实做好农村建设用地整治、乡级土地利用总体规划和乡镇规划、村庄规划。按规划指导中心镇、中心村建设，引导村民住宅、村办企业向中心村、镇集中，促进农村居民点用地由自然形态向规划形态转变。“十二五”期间，安排新增农村居民点用地11000公顷（16.5万亩），通过农村居民点整理缩并规模15852公顷（23.78万亩），农村居民点净减少4852公顷（7.28万亩）。 　　（三）促进建设用地集约利用。 　　推动存量建设用地挖潜，节约与集约并重利用存量建设用地。按照“严控总量、盘活存量、减少增量、稳定流量”的原则，建立盘活存量建设用地的机制，大力开展拆旧建新，充分发挥利用存量建设用地潜力，增加建设用地“流量”。 　　1.构建节约集约用地机制。充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，利用资源紧缺倒逼机制，完善以规划和标准控制为前提、以政策激励约束为导向、以监管考核为保障、以有偿使用和市场配置为基础的节约集约用地机制。强化价格调节机制，提高占地成本，发挥地价杠杆作用，遏制土地粗放浪费；加大土地保有成本，促进土地合理有序流转，盘活用好存量土地。对适宜开发的未利用地做出规划，宜耕则耕，宜建则建；积极利用废弃的建设用地，对可以收回的，依法及时收回并重新安排使用。 　　2.多手段处置闲置用地。通过多种手段，加大闲置土地处置力度，增加有效供给。积极引导建设项目利用城镇闲散土地。通过定期开展存量建设用地核查，对存量土地和闲置（空闲）土地进行全面清理，对已农用地转用未供地、已供地未建设及歇业、搬迁停产等因素造成的闲置土地，查清其区位、面积、闲置类型和时间，建立台账，通过加快项目审批速度、收回、收购、调整、清理、置换、整合等经济或行政手段，分门别类地进行盘活，提高土地利用效率。 　　3.加快整合低效用地。通过城市土地二次开发，城乡建设用地增减挂钩、农村土地整治、新农村建设等多种渠道，推进农村宅基地和村庄整理，适度撤并自然村落；农民新建住宅应优先利用农村闲置宅基地和空闲土地，逐步降低人均农村居民点用地面积，不断提高农村居民点用地效率。通过税收等经济或政策杠杆，促使低效用地单位自行增加投资或主动交还土地。 　　4.严格执行产业用地政策。严格执行国家和省制定的产业政策和供地政策，坚持重大项目保障用地、优质项目优先供地、所有项目节约集约的用地原则，优先保障交通、水利、能源等基础设施项目和民生项目用地，严格限制高能耗、高排放、产能过剩和重复建设项目上马，切实保障自主创新与战略性新兴产业建设用地。凡列入《禁止用地项目目录》的建设项目或采用所列工艺技术、装备、规模的建设项目，国土资源管理部门和投资管理部门不得办理相关手续；凡列入《限制用地项目目录》的建设项目，必须符合目录规定条件，国土资源管理部门和投资管理部门方可办理相关手续。对照《江西省建设用地控制指标》，严格审查项目用地规模、投资强度、容积率、建筑系数、绿地率和企业内部行政办公设施及生活服务设施用地比例，对超过标准的，要核减用地规模或让项目退出。鼓励企业自行降低绿地率、使用标准厂房，少占地、高投入、高产出，节约集约用地。 　　（四）加强建设用地批后监管。 　　1.加强建设用地日常监管。综合运用遥感影像、地籍数据库、监管系统等信息技术，对已按批次批准农用地转用、征收的建设用地供应、征地后项目建设开发、履行征地批后程序、征地补偿费用到位、被征地农民安置及社会保障落实等情况进行跟踪管理，对供地率达不到要求、擅自改变土地用途、规定时间内未建成规定标准的以及违反土地使用权出让合同约定的，应严肃查处、限期整改，并依法追究相关责任人的责任。 　　2.严格建设用地执法监管。通过开展卫片执法检查工作，健全完善约谈、问责、通报、督办、曝光等制度，保持严厉查处违法用地的高压态势，有效遏制违法违规用地行为。将试行运用综合监管平台，形成“天上看、地上查、网上管”的土地监管格局，强化对土地利用和管理的全程监管，促进依法合理利用土地。 　　3.推动建设用地考评机制。继续开展城市、开发区、工矿、农村居民点等用地节约集约利用评价，节约集约用地模范县（市）创建和单位GDP（国内生产总值）与固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗评价考核，切实提高存量建设用地节约集约利用水平。结合城市遥感动态监测、土地市场动态监测与监管、城市地价动态监测等工作，建立符合实际的建设用地监管考核评价管理办法，将考核结果与土地利用计划指标挂钩，考核不达标地区，将削减或不安排用地计划。 六、耕地保护与建设用地保障重大工程 　　围绕“十二五”期间“双保”规划的目标，重点实施好基本农田建设管护工程、造地增粮富民和农村土地整治工程、省级开发区调区扩区工程、征地补偿制度改革工程、耕地占补平衡指标交易市场建设工程、城乡建设用地增减挂钩工程、农村集体土地确权登记发证工程和国土资源管理“一张图”建设等重大工程。 　　（一）基本农田建设管护工程。 　　结合城乡建设用地空间管制区域，调整优化基本农田空间布局，强化基本农田集中保护，严格控制各类城乡建设占用基本农田，加大基本农田建设与管护力度，推进基本农田保护示范区建设，实行立体式基本农田保护。 　　1.加快开展永久性基本农田划定。按照国家统一部署，“十二五”期间，我省将根据新一轮土地利用总体规划确定的基本农田保护目标，按照“依法依规、确保数量、提升质量、落地到户”的要求，科学划定永久性基本农田，全面提升基本农田保护水平。整个工程将按照“因地制宜、统筹兼顾、合理布局”的原则，充分运用第二次土地利用现状调查和土地利用总体规划修编成果，投入1个多亿，用1年左右时间全面完成有基本农田保护任务的95个县（市、区）（除南昌市东湖区、西湖区、青云谱区，九江市浔阳区，景德镇市珠山区）永久性基本农田地块划定、图表册健全、保护措施落实以及管理信息系统建设。通过该项工程，全面掌握全省95个县（市、区）基本农田位置、范围、面积、地类、质量等现状，达到优化基本农田空间布局和环境，确保基本农田数量和质量，建立健全“保护责任社会化、基础工作规范化、日常管理制度化、执法监察网络化、动态监测信息化”的基本农田保护基础信息库，更好地适应“一张图”建设的国土资源管理新形势。 　　2.积极推进基本农田保护（示范）区建设。在国家确定的南康市、余干县、吉安县、上高县、余江县5个国家级基本农田保护（示范）区基础上，加大基本农田保护示范区建设力度，在鄱阳湖平原、赣中西部山丘盆地、赣中东部丘陵山地、赣南河谷山间盆地等重点区域，投资20亿元，增设2个国家级基本农田保护示范区和10个省级基本农田保护示范区，并建立基本农田质量动态监测网络体系。通过开展基本农田保护示范区建设工程，完善农田水利、田间道路、农田林网等基础设施，强化基本农田建设和保护，全面提高基本农田质量，把示范区建设成为高标准农田示范区、土地集约利用示范区、现代农业发展示范区和社会主义新农村建设示范区，成为基本农田保护和建设的样板，推动全省基本农田保护工作。到2015年，将建设集中连片、农业基础设施配套的高标准农田91.8万公顷（1377万亩）。 　　3.尝试开展耕地保护分类补偿试点。“十二五”期间，将积极利用经济手段，尝试开展耕地保护分类补偿试点工作。整个工作将按照“先行先试、有的放矢”原则，在全省范围内选择6-8个县（市、区）作为试点，开展针对不同主体（政府、农户）、不同区域（基本农田保护任务重、基本农田保护任务轻）、不同地类（一般耕地、基本农田）、不同质量等级（优等地、中等地、低等地）的耕地保护分类补贴标准制订以及资金筹措、后期监管等一系列制度建设，为全省开展耕地保护分类补偿工作提供依据，切实提高政府和农户保护耕地特别是基本农田的积极性。 　　（二）造地增粮富民和农村土地整治工程。 　　围绕耕地保护和新农村建设，继续推进造地增粮富民工程，大力开展农村土地整治工程，切实形成合理、高效、集约、生态环境良好的土地利用格局。 　　1.继续推进造地增粮富民工程。为了进一步挖掘耕地后备资源的开发整理潜力，增加耕地有效面积，提高耕地质量和综合生产能力，保障建设用地需求，促进农业增效、农民增收、农村发展，“十二五”期间，将以鄱阳湖平原、吉泰盆地为核心区域，集中连片跨区域实施“造地增粮富民工程”。“十二五”期间，重点实施区域为赣北鄱阳湖平原区、抚河流域、吉泰盆地、信江流域。整个工程将按照因地制宜、各有侧重的原则，进行田块归并、土地平整、增厚土层、渠系配套、道路优化、水土保持、生态建设，开发项目区内宜耕未利用地，复垦废弃地及集体建设用地，实现增加耕地面积、改善农业生产条件、增加农民收入、生态造地的目标。到2015年，通过“造地增粮富民工程”开发宜耕未利用地26667公顷（40万亩），可新增耕地20000公顷（30万亩），计划投资16亿元；通过“造地增粮富民工程”进行耕地整理13.33万公顷（200万亩），可新增耕地6900公顷（10.35万亩），计划投资34亿元。 　　2.大力开展农村土地整治工程。“十二五”期间，将以重大工程和整体连片土地整治为抓手，以增加耕地数量、提高耕地质量为目标，以改善农村生产生活条件为目标，以农田整治为重点，大力开展农村土地整治工程。整个工程将采取“政府主导、国土搭台、部门联动、农民自主并参与”的组织方式，按照“全域规划、全域设计、全域整治”的要求，整村推进，实施“田、水、路、林、村”综合整治。在先期确定的9个设区市18个县（市、区）153333公顷（230万亩）农村土地整治基础上继续在南昌、九江、赣州、宜春等设区市多个县（市、区）扩大投资，加大整治规模，力争“十二五”期间总投资50亿元，完成土地整治20万公顷（300万亩），新增耕地2万公顷（30万亩）。 　　（三）征地补偿制度改革工程。 　　“十二五”期间，将全力推进征地补偿制度改革工程。整个工程由征地补偿方式改革、征地补偿标准更新制度改革和征地批后监管制度改革3项配套改革组成。力争到2015年，有效理顺征地补偿过程中各种关系，促进征地补偿工作更加规范，减少对农用地特别是耕地的随意和低成本占用。 　　1.改革征地补偿方式。针对我省征地补偿方式多以货币补偿为主的状况，“十二五”期间，将加大对征地补偿方式改革力度，建立货币补偿、安排技能培训及就业、兴建市场、留地安置、土地入股等多种征地补偿安置等新模式，同时在被征地农民其他补偿方式选择上进行创新，力争根据当地经济发展状况（如区域经济是否较发达，能否较多地吸收劳动力等）、集体经济组织的具体情况（如是否处于城乡结合部、是否成建制地进行“农转非”、是否实行了集体资产的股份化等）和人均耕地量而确定补偿方式，最大限度弥补因征地所受损失，确保被征收农民生活水平不因征地而降低。 　　2.改革征地补偿标准更新制度。在严格界定公益性和经营性建设用地基础上，逐步缩小征地范围，按照“同地同价、协调平衡”原则，根据国家新政策、新要求以及经济社会发展情况，对现有征地补偿标准更新制度进行改革，建立适时、常态化地予以调整并及时公布执行征地补偿标准的良性制度。 　　3.改革征地批后监管制度。针对征地批后上级部门难以掌握征地批后实施完成情况，“十二五”期间，将加快建立征地批后实施反馈制度，反馈内容要涵盖实施征地范围和规模、履行征地批后程序、征地补偿费用到位、被征地农民安置及社会保障落实等情况，确保各地国土资源部门及时掌握、分析征地批后实施情况，加强用地批后监管，确保按批准要求实施征地。 　　（四）耕地占补平衡指标交易市场建设工程。 　　为进一步规范耕地占补平衡指标交易行为，加强耕地占补平衡指标交易活动的监督管理，确保耕地占补平衡指标交易活动的有序开展，根据国家有关政策要求，“十二五”期间，将重点建设耕地占补平衡指标交易市场，负责办理全省耕地占补平衡指标交易业务，承办全省耕地占补平衡指标交易的事务性、技术性工作。 　　整个建设工程将为全省耕地占补平衡指标洽谈、交易等活动提供固定场所，为耕地占补平衡指标办理交易事务和交易咨询提供服务，并能实时公布耕地占补平衡指标供求信息、交易行情和交易结果。到2015年末，通过该工程建设，能够为规范全省耕地占补平衡指标有偿调剂行为，促进建设项目占用耕地“先补后占”和“占补平衡”，实现保障我省经济社会快速发展、保护耕地红线目标起到保障作用。 　　（五）低丘缓坡资源综合利用试点工程。 　　根据国土资源部《低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用试点工作指导意见》的要求，在保护和改善生态环境的前提下，坚持“因地制宜，科学规划；节约集约，规范管理；生态优先，保建并重”的原则，依法适度推进低丘缓坡荒滩和未利用土地综合开发利用，积极探索山地丘陵地区工业化、城镇化和农村新居建设用地科学布局，减少建设占用优质耕地和优质林地，缓解用地供需矛盾，促进经济社会发展、土地资源利用和生态保护相协调。 　　规划试点的实施总规模3.64万公顷（54.57万亩），综合开发利用劣质农用地或未利用地3.2万公顷（48万亩），保留生态景观用地0.44万公顷（6.57万亩），通过调整工业和城镇发展空间，预计可保护优质耕地约1.33万公顷（20万亩）。 　　项目区块应选择在低丘缓坡荒滩等未利用地资源丰富，开发利用潜力较大；项目区块面积在2个平方公里以上；项目区块不占用优质耕地、优质林地；区位优势明显，交通便利，基础设施条件较为完善，投入产出比较高；专项规划编制完成，前期工作准备充分；政府重视，相关部门意见一致，群众支持，土地管理信息化工作基础较好的区域开展。 　　（六）城乡建设用地增减挂钩试点工程。 　　“十二五”期间，将在国家政策框架和《江西省土地利用总体规划（2006-2020年）》要求下，按照节约用地、保障农民权益的要求，创新农村土地管理制度，完善城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策，积极稳妥推进城乡建设用地增减挂试点和农户宅基地有偿流转改革试点。按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的要求，并结合新农村建设和村镇规划，扩大试点范围，优先选择农村建设用地整治工作基础较好、经济发展与用地紧张矛盾突出且有大量闲置集体建设用地的区域，统筹确定城乡建设用地增减相挂钩规模和范围，合理安排建新区的城镇村用地比例，确保挂钩项目区建设用地总量不增加，耕地数量不减少、质量有提高，促进城乡用地结构更合理、布局更优化。“十二五”时期将以鄱阳湖平原区为重点，适当兼顾其它区域，通过5年的增减挂钩项目实施，实现11667公顷（17.5万亩）周转指标的挂钩目标。 　　（七）农村集体土地确权登记发证工程。 　　为进一步加强农村土地产权制度建设，建立产权明晰、用途管制、节约集约、严格规范的农村土地使用制度，依法保护国家和农民集体土地权益，“十二五”期间，将在全省范围内开展农村集体土地确权登记发证工程。 　　整个工程将按照“依法登记、申请审查相结合、优质服务、稳步推进、全部覆盖”的原则，结合第二次土地利用现状调查后续工作，用3年左右时间，分准备、试点、实施、汇总4个阶段，基本完成全省农村集体土地所有权确权登记发证、农村集体建设用地使用权确权登记发证以及宅基地使用权确权登记发证工作。通过该项工程的实施，深化农村土地管理制度改革，建立城乡统一土地市场，激发农民保护耕地和加大土地投入力度的积极性，切实维护农村社会和谐稳定。 　　（八）省级开发区调区扩区工程。 　　为推动我省工业园区优化升级，科学合理配置土地资源，优化发展空间，提高土地节约集约利用水平，促进鄱阳湖生态经济区新型工业产业基地建设，为我省开发区在加快中部崛起和江西经济社会跨越发展中进一步发展壮大提供有力保障，“十二五”期间，将有计划有步骤地推动省级开发区、工业园区四至范围调整和扩大（以下简称“开发区调区扩区”）工程。 　　整个工程将由政府主导、部门协作，遵循“符合规划、规模合理、园区完整、指标满足”的原则，在开发区土地集约利用程度较高、园区内可有效利用土地较少、发展用地受限开发区启动该项工程；用1年时间，分动员部署、申请审查、批准及公示、成果备案四个阶段，实施完成省级开发区调区扩区工程，力争到2012年末，81家省级开发区内布局更合理、产业更集聚、用地更集约，全方位调动各区域发展积极性，推动我省工业经济快速持续发展。 　　（九）国土资源管理“一张图”建设工程。 　　“十二五”期间，将围绕构建国土资源保障和促进科学发展新机制，以国土资源管理“一张图”、综合监管平台和网络互联互通为基础，建立以科技信息手段为支撑的国土资源管理运行体系，实现国土资源的全程监管和高效配置。 　　国土资源“一张图”核心数据库建设是“金土工程”二期的主要建设内容，整个工程在充分利用第二次全国土地调查、土地利用动态遥感监测和年度土地变更调查等已有工作经验和成果的基础上，形成土地利用现状、基本农田、遥感监测、土地变更调查以及基础地理等多源信息的集合，并与国土资源的计划、审批、供应、补充、开发、执法等行政监管系统叠加，共同构建统一的综合监管平台，实现土地资源开发利用的“天上看、地上查、网上管”，从而实现土地资源动态监管的目标。 七、规划实施保障措施 　　随着鄱阳湖生态经济区建设上升为国家战略以及《省土地规划》的实施，国土资源管理工作面临越来越大的挑战和考验，保护耕地与保障发展的任务越来越艰巨。“十二五”期间，通过健全政策措施、推行精细管理、增强科技支撑、加强队伍建设、提供资金保障和普及规划宣传等措施，确保规划目标、总体布局和重大工程的实现。 　　（一）健全政策措施。 　　规划实施保障措施既要落实现行法律法规，也要不断完善和创新配套政策措施，使其更具现势性和针对性，为耕地保护和建设用地保障提供执法依据和强制力，更有效地保护耕地和保障经济社会发展。 　　1.适时建议修订《江西省实施〈土地管理法〉办法》。在《土地管理法》修订后，对原出台的《江西省实施〈土地管理法〉办法》进行系统审查，并根据新政策、新要求对不适宜之处建议修订，切实增强《江西省实施〈土地管理法〉办法》的权威性和强制性，更好地保护耕地、保护基本农田以及土地权利人利益。 　　2.制定颁布《江西省土地利用总体规划管理办法》。明确土地用途管制、规划修改程序、规划动态监测和实施评价、违反规划应承担的法律责任等内容，为规划实施和监督各级政府严格实施规划提供法律保障。 　　3.研究制定《江西省闲置土地处置办法》。根据国家有关法律法规，结合本省实际，研究制定统一的闲置土地认定标准，包括闲置起算时点、闲置有效计算时段、已投资数额或已开发建设面积确认、因司法裁决而转移的未开发利用土地的闲置情形认定等标准，修改完善闲置土地收回程序等，最终制定形成《江西省闲置土地处置办法》。 　　4.探索出台《江西省农民建房管理办法》。对照有关政策，探索出台《江西省农民建房管理办法》。按照“一户一宅”原则，控制人均农村居民点用地，引导农村集体建设用地集约化、集聚化。同时明确农民建房的用地指标来源、工作程序和建设标准等。 　　（二）推行精细管理。 　　新形势下的“双保”规划对国土资源部门提出了创新管理的新要求。全面推行精细化管理，求精求细，精简程序、细致工作、规范标准、理清环节、分清责任，加大监督执法力度，为我省“双保”规划实施提供坚实保障。 　　1.细化分解规划目标。对“双保”规划确定的目标、任务进行细化和分解，通过定职定责、审批审核流程再造等措施，明确职责分工，完善岗责体系，将规划目标和责任具体化、明确化，确保各目标负责人工作到位、尽职，确保“双保”规划目标和任务得到有效落实。 　　2.加强内部制度建设。针对新形势、新问题和新要求，不断创新“双保”管理举措。定时召开国土资源系统内部制度建设交流会，为部门、单位之间交流、学习经验提供平台，提升全系统精细化管理水平，用内部制度建设保障“双保”规划实施。 　　3.精简行政审批程序。精简农用地转用、农用地征用、建设用地报批、耕地占补平衡、基本农田