（银川）关于切实加强银川市湿地保护管理工作的通知

银川市人民政府办公厅关于切实加强银川市湿地保护管理工作的通知 （银政办发〔2010〕136号） 各县（市）区人民政府，市政府各部门、直属机构： 　　按照市政府领导的批示要求，现将市湿地办《银川市湿地保护管理工作情况报告》转发给你们，请在今后工作中，高度重视并采取切实措施加强保护湿地工作，营造“宜居”城市环境。 　　二〇一〇年十一月二十四日 　　银川市湿地保护管理工作情况报告 　　一、我市湿地资源概况 　　银川湿地位于中国西部干旱地区的宁夏平原，湿地主要分布在黄河冲积平原和洪积冲积平原，分布密度大、范围广、数量多，在西部干旱地区少见。我市湿地类型主要有湖泊湿地、河流湿地、沼泽湿地和库塘渠沟等人工湿地4个类型。 　　进入21世纪以来，市委、政府确立了“生态优先”方略，努力打造“城在湖中，湖在城中”的“塞上湖城”，营造“最适宜居住、最适宜创业”的良好环境。几年来，在国家和自治区的大力支持下，我市科学编制了湿地保护与合理利用规划，实施了湿地保护与恢复等建设项目，在全国率先制定了保护湿地的行政规章，逐步建立和形成了合理、完整的湿地保护体系，从而使得全市湿地面积增加，湿地生态得到恢复，湿地自然景观得以重现，城市的生态环境和宜居环境质量都有了明显提高。 　　目前，全市湿地面积5万多公顷，其中，自然湿地面积占52％。全市有自然湖泊近200个，面积在100公顷以上的湖泊有20多个。我市湿地共有湿地野生动物6纲23目49科153种和66个亚种，占自治区湿地野生动物种类总数的86.1％。特别是水禽资源丰富，全市有湿地水鸟有159种，有国家Ⅰ级保护动物黑鹳、中华秋沙鸭、白尾海雕、小鸨、大鸨5种；国家Ⅱ级保护动物有大天鹅等19种；自治区级保护动物24种。我市湿地在东亚－澳大利亚以及中亚鸟类迁徙路线和栖息繁殖地方面地位重要。 　　二、湿地保护管理情况 　　（一）湿地保护情况 　　2003年和2005年，国务院同意、批准并实施的《全国湿地保护工程规划（2002－2030）》和《全国湿地保护工程实施规划（2006－2010）》中，都把“银川市湖泊、沼泽湿地和黄河河滩湿地，恢复栖息地2万公顷”作为全国湿地生态恢复优先工程项目列入。银川市编制了《银川市湿地保护与合理利用规划（2006-2010）》及《银川市湿地保护规划（2007-2020）》。按照“城内湖泊以治理保护为主、城边湖泊湿地以恢复保护为主、城市远郊湿地以自然保护为主”的规划，对城市市区内和城市周边的湖泊湿地进行重点治理、恢复与保护，将湿地生态保护与历史文化相结合，与改善城市环境和提高人民群众生活质量相联系，在保护的基础上做好湿地的合理利用。 　　2002年以来，我市相继实施了湿地恢复、保护与利用项目建设。爱伊河改造建设工程的实施连通了七子湖、化雁湖、北塔湖、西湖和阅海等重要湿地；恢复、整治和保护了宝湖、丽景湖等数十个城市湖泊，使全市湖泊湿地面积扩大了1800多公顷。通过实施湖泊和水道清淤、植被恢复、修复栖息地等工程，对湿地水资源起到了补给和保障作用，同时也充分发挥了湿地生态防洪蓄水、净化水质、改善环境的功能，有效保护并丰富了鸟类资源和湿地生物多样性。 　　2008年后，我市进一步加强了湿地生态和水系的建设，重点实施了黄河金岸银川段沿黄封育及湿地保护、东南水系及西北部水系建设、黄河湿地公园、海宝湖公园等建设，对于改善城市生态、投资和经济发展环境，加快城市化进程，带动区域经济全面发展都具有重要意义。 　　（二）湿地管理情况 　　随着湿地生态建设的实施，我市相应建立了有关湿地保护管理机构。2002年9月，成立了银川市湿地保护办公室，直接隶属市政府管理，编制4人。2008年市园林局系统机构改革中，调整到银川市园林局管理，并更名为银川市湿地管理办公室，编制12人。市湿地保护管理机构在全市湿地规划、湿地项目建设、湿地管理指导和协调及湿地科研、宣传等方面做了大量工作。 　　我市其它湿地保护管理组织情况如下： 　　有专门管理机构的：由于隶属不同，管理组织也不同。爱伊河、海宝湖、银湖等由市直相关部门管理；宝湖、丽景湖、良田渠湖、珍珠湖、月亮湖等由各县、区（市）相关部门管理；阅海、鸣翠湖等由市国资委监管；金波湖、小园湖等由高校管理；黄沙古渡、鹤泉湖等由民营企业建设并管理。 　　无专门管理机构的：相当数量的湿地属乡村集体所有，大多实行农民承包经营管理，只有极少数湿地尚缺乏管理。 　　从实际效果看，有管理单位的湿地基本上能起到保护管理的作用，而无人管理或管理不到位的湖泊湿地面临着被逐步侵占甚至萎缩消失的危险。 　　（三）湿地保护管理工作所取得成绩 　　近年来我市湿地保护及管理工作取得一定成绩和经验。2002年，我市在全国率先制定了《银川市湖泊湿地保护办法》，并成立了湿地保护机构；2006，国家林业局批准建立银川国家湿地公园，包括鸣翠湖和阅海两个园区，成为我国第三个国家级湿地公园，黄河流域以及我国中西部地区第一个国家级湿地公园。2007年，国家建设部批准设立“银川市宝湖国家城市湿地公园”，成为我国西部地区第一个国家级城市湿地公园。2009年，国家林业局批准建立宁夏黄沙古渡国家湿地公园，成为全国民营机制建立国家湿地公园的示范。目前全市已被批准建立四处国家级湿地公园。2006，由湿地国际组织、国家有关部委和宁夏及我市在银川共同举办了《银川黄河湿地论坛》，是国家有关部门、国内各方面对宁夏及银川市湿地保护与恢复工作和成绩的肯定。2006年，“宁夏银川市湖泊湿地保护与恢复项目”被国家建设部批准荣获“2006年中国人居环境范例奖”。2008年、2010年，《中国国家地理》多次专文刊载《银川-中国湖城》，对我市保护湿地生态，建设宜居城市的做法和成绩给予高度评价。 　　三、湿地保护管理中存在的主要问题和原因 　　（一）主要问题 　　1、湖泊湿地污染形势严峻 　　由于自然和人为的因素，我市一些湿地，特别是城市湖泊湿地污染趋势加重。市区外湿地主要受到农田排水、畜禽废水等面源污染威胁；市区湖泊大都处于居住区周边或附近，以及道路两侧，湖泊湿地的生态缓冲地带狭窄，加之农田无机化肥、生活污水、垂钓饵料等污染源，使得湖泊湿地存在富营养化趋势。据湖泊水体水质监测数据，基本上达到国家地表水Ⅳ类水标准，个别时段、部分湖泊甚至达到Ⅴ类水质。 　　2、部分湖泊湿地生态退化 　　我市一些自然湿地由于种种原因出现生态退化状况，据观测，阅海芦苇每年以10%的速度减少，导致鸟类栖息地萎缩，湿地生态退化。据宁夏湿地普查初步结果，我市不少湖泊湿地已退化为沼泽湿地，我市沼泽湿地面积增多。还有一些自然湿地被改造为人工湿地，也使得湿地生态功能退化。 　　3、侵占和破坏湿地的现象时有发生 　　近年来，虽然没有发生大的破坏湿地行为，但个别违法侵占湿地、围湖建塘、围湖造田、随意放牧、非法猎捕的现象时有发生。金凤区七子连湖曾发生农民抢围湖造田，以图利益的情况，西夏区兴源乡曾发生农民填湖开发的行为，最近兴庆区小园湖发生填湖建设的行为，市、区湿地管理部门进行了及时调查处理，但仍有发生。 　　（二）原因 　　1、湿地法律体系不完善，执法力度不够 　　目前，我国没有专门保护管理湿地的法律法规，湿地保护的有关法律规范分散纳入各资源保护管理法律法规中。银川市于2002年制定了保护湖泊湿地的行政规章，在当时起到了一定作用。2008年，《宁夏回族自治区湿地保护条例》正式施行，在全国省级地方湿地立法中走在了前列。 　　由于没有国家级的上行法，根据我国现行行政管理体制的实际，地方立法中基本都实行了综合协调管理的机制，即明确政府行政部门，如林业部门负责组织协调，而其它各有关部门按照法律授予的权限和职责履行应尽的职能。《宁夏湿地保护条例》没有制定具体的实施细则，综合协调管理的工作机制没有真正形成，湿地行政处罚权仍分散在各相关职能部门，致使湿地保护管理法律法规的执行难度较大，因而也造成湿地执法机构不明确，执法队伍能力建设不够，执法工作滞后、力度小。 　　2、管理体制不顺，管理机构不健全。 　　湿地保护管理涉及部门多，包括规划、土地、林业、水务、农牧、环保等，各自都被赋予一定的法律权限和职责。湿地权属复杂，国有、集体、个人承包等，甚至一块湿地存在几种性质，使得湿地保护协调管理难度很大。 　　根据《宁夏回族自治区湿地保护条例》规定，林业部门是湿地保护管理的主要行政部门。目前，银川市辖区内县（区）市林业（园林）主管部门都把湿地保护管理的职责挂靠在内部相关部门，普遍存在没有专门机构、人员、经费的“三无”问题，有些部门基本不开展此项工作，导致湿地保护管理工作“空位”。有些部门和企业管理的湖泊湿地，管理机构和人员为临时性的，没有人员、经费保障，湿地保护工作得不到保证。按照国家级湿地公园的相关规定，应当建立具有事业性质的国家湿地公园管理机构，我市现有的四个国家级湿地公园都由不同性质的企业管理，湿地管理由企业负责，工作人员和经费由企业安排，由于受企业经济利益和效益的影响，湿地保护管理工作具有很大的局限性。 　　3、湿地保护管理基础薄弱 　　湿地保护是近年来一项新的工作，湿地保护管理工作的诸方面问题较多，如管理和专业人员缺乏，少有专门从事湿地保护研究的专业人员；湿地管理机构条件较差，如银川市湿地管理办公室目前没有固定办公地点，尤其是缺乏执法巡护及办公车辆，一定程度上影响了湿地保护管理工作的正常开展；湿地科研监测基础设施差，市湿地办争取了国家项目资金准备建设银川市湿地科研监测宣教中心及鸟类救护站，但目前由于选址问题尚未得到解决，至今没有开工建设，导致湿地科研监测、鸟类救护等工作滞后；湿地保护的科研和技术支撑体系不足，对我市湿地的结构、功能、演替规律、效益评价等方面缺乏系统、深入的研究，对湿地的保护性开发利用缺乏评价机制。 　　4、湖泊湿地缺水问题突出 　　我市主要水系爱伊河及与其连通的湖泊，由于有水务部门负责进行生态补水，保证了水的来源。但还有相当数量的湖泊存在着缺水补水问题。一是由于城市建设，使得原有的湖泊失去水来源，湖泊湿地有退化甚至消失的危险，如西林带湖等；二是有些湖泊补水来源仅靠单一渠水补给，如丽景湖、宝湖等，利用渠道进行补水，受渠道放水时间控制，不能及时补水，使湖泊枯水期加长。三是有些部门管理的湖泊湿地是公益性的，补水来源为渠水和井水，每年补水费用开支相当大，由于经费紧张，致使有些湖泊补水不及时。 　　湖泊缺水是我市湿地面临的一个实际问题，也成为制约我市湖泊湿地发挥生态功能的重要原因。湖泊缺水包括“水量”的缺少和“水质”的降低。由于湖泊湿地缺水，带来湖泊水量不足，水位达不到水平衡要求，水循环较差，致使水生态变差，也成为湖泊污染的一个因素；我市湖泊湿地的污染源有生活污水、工业废水、农业退水、农村污水，固体废物等，近年来我市加强了工业废水的治理达标，建设了5个城市生活污水处理厂，建设了城市集中垃圾处理厂，但城市内生活污水、生活垃圾对湖泊的污染，城市外农业退水、农村污水对湿地的污染不仅存在，有些时候还较严重。 　　5、一些湿地的建设和利用缺乏科学性 　　一些湖泊在开发建设中缺乏科学的规划设计。如一些湖泊在开发治理过程中采用石块加混凝土将湖四周全部砌护起来，割断了湿地与周围环境的生态循环，影响了生态系统的平衡和完整性；一些湖泊在治理中没有充分考虑水的流动和循环，造成许多“死水区”，成为水质污染的一个因素；一些湖泊淤泥长期淤积，得不到清淤，成为污染源；一些湖泊净水面较大，缺乏生物修复水体的功能。 　　世界和我国湿地保护的政策是“保护与合理利用”，二者是相辅相成、相互促进的。目前在湖泊湿地利用中的主要问题有：缺乏合理利用的规划设计，在利用的布局、项目、手段等方面，与湿地保护的方向有悖；湿地利用中没有充分考虑周边污染源的影响，甚至个别污染源建在了湖泊旁边；自然湿地的生态功能要优于人工湿地，个别湖泊在利用过程中人工化现象突出。 　　6、湿地保护管理投入不足 　　由于湿地生态系统的重要性、脆弱性，决定了湿地保护的长期性、复杂性。无论是实施湿地恢复、保护和合理利用的建设项目，还是进行湿地保护的资源调查、科研监测、宣传教育和管理等工作，资金投入不足是湿地保护管理面临的一个问题。目前国家和地方政府在湿地资源调查、保护小区及示范区建设、湿地生态补偿、湿地污染综合治理、湿地净化技术研究、湿地动态性监测与湿地宣教教育等方面尚缺乏专门的资金支持。 　　四、加强湖泊湿地保护管理的措施 　　（一）建立湖泊保护管理的工作机制，健全各级湿地保护管理机构 　　根据《宁夏湿地保护条例》的有关规定，县级以上人民政府林业行政主管部门为湿地保护的行政主管部门，负责湿地保护的组织、协调和监督管理工作，政府相关行政管理部门和单位应当依照职责分工，做好湿地保护和管理工作。 　　区、县（市）级尽快建立健全各级湿地管理机构，保证人员、经费和设备，充分发挥区、县（市）湿地管理机构的作用。积极探索湿地保护管理机构与各湿地建立保护协议书制度，把湿地保护的责任真正落实到单位、组织和个人。 　　（二）综合防治湖泊湿地污染 　　对湖泊湿地出现的污染坚持防治结合，以防为主。实行多部门参与、多成果集成的方式进行综合防治，才能取得效果。各级政府规划编制、项目建设、环境保护、科学研究等部门都要按照各自职能，把防治湖泊湿地污染列入工作范围。 　　各县（市）区政府要引导农民减少无机肥的过度使用，从而减少排入湖泊湿地中的无机物，从根本上减轻湿地面临的污染问题；湖泊湿地管理经营单位（个人），要划定区域进行养殖和垂钓活动，尽量减少污染；对使用汽、柴油的游艇等机械尽可能更换成无污染的电动动力船。科技部门和环保部门要组织开展湖泊湿地富营养化污染防治的研究，加大湖泊水体水质污染净化和湿地生态环境治理工作。 　　（三）制定湖泊生态补水的长效机制 　　由市水务和湿地主管部门对全市的湖泊湿地补水状况进行调查研究后，制定出主要湖泊湿地生态补水的长效机制。一是对没有收入的社会公益性的湖泊湿地的补水，政府财政应该根据每年的补水费用给予完全支持。二是对有一定效益的湖泊湿地的补水，政府财政给予适当补贴。三是利用湖泊湿地开发住宅、开展旅游和其它经济活动的，建立“利用着获益、利用着补偿”的机制；四是增加湖泊湿地的补水来源，使补水渠道多样化，使“中水”、渠水、井水、农田退水得到合理利用。 　　（四）建立湿地生态补偿机制 　　国家从今年起，在全国部分湿地自然保护区和国家级湿地公园实行生态补偿，我市要积极争取这一资金，并重要用在保护管理上。各级政府要严格对各种基础设施工程建设占用湿地的补偿，做到“占用一处，补偿一处”。实行“谁利用、谁受益、谁补偿”，湿地利用获得的受益的要有一定比例用于湿地保护。积极探索建立与湖泊湿地利益相关单位共同参与保护湿地的机制。 　　（五）加强湖泊湿地建设项目的审查，做好环评工作 　　湖泊湿地的建设、利用等项目要严格按照我市湿地保护与利用规划进行审批，遵循“保护优先，科学恢复，合理利用”的原则。做好项目建设的环境影响评价工作，以便湿地建设项目与自然环境相协调，更好地发挥湖泊湿地的生态功能和效益。逐步规范湖泊湿地范围内的经营管理，加强对经营活动的监督，尽可能减少对环境的影响和破坏，促进人与自然和谐相处。 　　（六）加大对湖泊湿地保护管理的资金投入，不断提高管理水平 　　各级政府在当地经济社会发展规划和计划中，要将湖泊湿地保护、恢复与利用列入，编制必要的资金投入。湿地办在做好国内扩大内需和亚行贷款项目实施湿地保护、恢复与利用的基础上，将继续积极争取国家和自治区对湿地保护工作予以政策、项目、资金和技术等方面的支持。各湿地保护和利用管理单位，也应积极筹集资金，用于湖泊保护、治理等建设。 　　（七）继续加大宣传力度，不断提高社会保护湿地的意识和参与度 　　加强湿地法律的学习、宣传和执行。全市湿地保护管理人员要认真学习《宁夏湿地保护条例》和国家有关湿地保护法律法规，通过各种形式在全市大力宣传《条例》。结合银川实际认真执行条例的规定，在依靠和协调各相关部门湿地行政执法的基础上，加强湿地保护管理部门执法队伍的建设，提高执法能力，增强对湖泊湿地的保护监督管理，不断提高湖泊湿地保护管理的能力。 　　继续坚持不懈的实施“生态优先”方略，打造“塞上湖城”品牌，促进经济、社会和资源、生态环境协调发展。通过与各新闻单位密切配合，多方位、多层次、更广泛的宣传、教育，提高公众保护湿地的意识和保护湿地的参与度。充分发挥“中华环保世纪行-宁夏首府行动”的优势，加强法律、新闻和社会的监督，努力解决我市湿地保护中的一些突出问题。