解读 |《关于进一步规范城镇（园区）污水处理环境管理的通知》

作者 |韩  冰
作者赐稿授权发布，转载请备注作者名
欢迎投稿:service@csrcare.com

2020年12月生态环境部印发了《关于进一步规范城镇（园区）污水处理环境管理的通知》（以下简称“通知”），在城镇及园区污水处理领域形成了热议，也在各环保媒体被转发。显然，通知是针对多年来污水处理中的诸多困惑而来，那么这份通知到底是新瓶旧药还是治疾良方？阅毕，应对其有所“解”。

一、通知的性质

1、从出处来看

先看两张查询该通知的图片：

（图 1，来源于生态环境部网站）

（图 2，来源于生态环境部网站）

2、从规定来看

从国家基本法律的规定看，《宪法》第八十九条规定，国务院可以发布决定和命令；第九十条规定，各部委可以发布命令和指示。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第2 款：行政诉讼法第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。

3、从文件名称来看

行政法规的制定程序由《行政法规制定程序条例》予以规定，行政法规在名称上只能称为“条例”、“规定”、“办法”、“暂行条例”或“暂行规定”；规章的制定程序由《规章制定程序条例》予以规范，规章的名称一般只使用“规定”和“办法”两个名称；而对于一般行政规范性文件的制定程序则主要由 2012 年《党政机关公文处理工作条例》予以规定，其一般使用“决议”、“决定”、“命令”、“公告”、“通知”、“意见”等名称。（《“规范性文件”的法律界定及其效力》，黄金荣）

可见，该通知属于生态环境部的规范性文件。

4、文件效力

《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”

显然，规范性文件的效力不及法律、法规、规章，且不得与上位法的法律、法规、规章相冲突。规范性文件不能作为法律适用或执法的依据，只能作为参考。但规范性文件对行政行为具有普遍约束力。

综上，该通知是生态环境部的规范性文件，不同于法律、法规和规章，不能直接作为执法的实体或程序依据，但其对行政行为具有普遍约束力，可以作为行政自由裁量的依据。且现实中也往往成为行政部门工作的具体指引，具有很强的导向性。

二、对该通知的解析

通知定名为“管理”，内容着眼于“责任”。全文三部分内容，其中两点关于责任，先后 12 次提及责任。

1、列明责任主体

2、归纳责任内容

3、合理责任分配

委托书处理合同

划重点：

关于严格执法的内容是对以往规定的延续和强调，没有变化。

《水污染防治法》第五十条第 1 款规定：“向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。”《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》第三条、《国务院关于推进环境污染第三方治理的实施意见》第八条中都具体表述为“排污单位/企业承担污染治理的主体责任”。

同时，《水污染防治法》第五十条第 2 款也规定了：“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。”《城镇排水与污水处理条例》第二十九条规定：“城镇污水处理设施维护运营单位应当保证出水水质符合国家和地方规定的排放标准，不得排放不达标污水。”

可见，关于纳管企业的治污主体责任和运营单位的出水达标责任是一贯的要求，没有变更。

而关于柔性执法内容，是对现实中“争议频发却又关乎公平问题”的回应， 是新增内容。

由于实操中污水处理厂或运营单位对进水的不完全可控，设施提标改造未对应等现实问题，产生很多进水超标导致出水超标的问题。

虽然之前河北省、山东省等地对此类问题的执法采取了不同的对待措施：如 2018 年 11 月，河北省生态环境厅、省住房和城乡建设厅联合印发《城镇污水处理和城市黑臭水体整治专项行动方案》，其中规定对确因进水水质和水量发生重大变化导致出水水质超标的，环保和排水主管部门要依法从轻或减免对其处理（处罚）。

山东省济南市生态环境局 2020 年 4 月印发的《减轻和免除行政处罚的实施意见（试行）》则明确，城镇生活污水处理厂因进水浓度超标导致出水超标的，在符合一定条件时可在法定最低处罚额以下减轻处罚，但一般不超过最低处罚额的 50%。但大部分省份认为，进水超标并不能作为免责理由。

生态环境部 2019 年 2 月 28 日新闻发布会上生态环境部水生态环境司司长张波也曾表示，污水处理厂出水达标排放是水污染防治法的明确规定，城市污水处理厂只要接纳了这个污水了，就要按照法律的规定达标排放，这是法律责任。但是如果有其他原因导致了城市污水处理厂不能稳定达标排放，那是另外一个问题（不能因为其他原因，就不追究全部的责任）。

可见，此次通知是对之前规定、官方认识的一次突破，是在某种程度上是对各方利益博弈、责任划分、公平原则的综合考量和体现。

作者简介

作者：韩冰

广东恒益律师事务所高级合伙人、律师

擅长领域：企业合规、能源资源与环境法律、争议解决

生态环境部执法大练兵（2017-2020）评审专家
最高人民检察院民事行政咨询专家
广东省环保产业协会专家委员会委员
广东省涉外律师领军人才库成员
广州市律师协会第九届能源资源与环境委员会主任
广州市优化营商环境专业律师智库成员
广州市调解专家库专家