关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》的通知

各省、自治区、直辖市党委和人民政府，中央和国家机关各部委，解放军各大单位、中央军委机关各部门，各人民团体：
　　《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》已经中央领导同志同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。

中共中央办公厅
国务院办公厅
2018年12月4日

　　关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见

　　为贯彻落实《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、《深化党和国家机构改革方案》部署要求，深化生态环境保护综合行政执法改革，整合组建生态环境保护综合执法队伍，现提出以下指导意见。
　　一、总体要求
　　（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，坚持新发展理念，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，以建立权责统一、权威高效的依法行政体制为目标，以增强执法的统一性、权威性和有效性为重点，整合相关部门生态环境保护执法职能，统筹执法资源和执法力量，推动建立生态环境保护综合执法队伍，坚决制止和惩处破坏生态环境行为，为打好污染防治攻坚战、建设美丽中国提供坚实保障。
　　（二）总体目标。有效整合生态环境保护领域执法职责和队伍，科学合规设置执法机构，强化生态环境保护综合执法体系和能力建设。到2020年基本建立职责明确、边界清晰、行为规范、保障有力、运转高效、充满活力的生态环境保护综合行政执法体制，基本形成与生态环境保护事业相适应的行政执法职能体系。
　　（三）基本原则
　　--坚持党的全面领导。坚决维护习近平总书记的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，把加强党对一切工作的领导贯穿生态环境保护综合行政执法改革各方面和全过程。
　　--坚持优化协同高效。整合相关部门污染防治和生态保护执法职责、队伍，相对集中行政执法权。全面梳理、规范和精简执法事项，推动行政执法队伍综合设置，大幅减少执法队伍种类，着力解决多头多层重复执法问题，统筹配置行政处罚职能和执法资源。减少执法层级，推动执法力量下沉，提高监管执法效能。
　　--坚持全面依法行政。完善权责清单制度，明确综合执法机构职能，厘清职责边界，实现权责统一。着力解决执法不严格、不规范、不透明、不文明和不作为、乱作为等问题，建立健全执行、监督、协作机制。加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，强化对行政权力的制约和监督，做到依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。
　　--坚持统筹协调推进。与相关领域机构改革同步实施，与“放管服”改革、省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革等有机衔接，落实生态环境保护“一岗双责”，统筹安排，协调推进，提升改革整体效能。
　　二、主要任务
　　（一）整合执法职责
　　根据中央改革精神和现行法律法规，整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责。生态环境保护执法包括污染防治执法和生态保护执法，其中，生态保护执法是指生态环境保护综合执法队伍依法查处破坏自然生态系统水源涵养、防风固沙和生物栖息等服务功能和损害生物多样性的行政行为。
　　根据原相关部门工作职责，具体整合范围包括：环境保护部门污染防治、生态保护、核与辐射安全等方面的执法权；海洋部门海洋、海岛污染防治和生态保护等方面的执法权；国土部门地下水污染防治执法权，对因开发土地、矿藏等造成生态破坏的执法权；农业部门农业面源污染防治执法权；水利部门流域水生态环境保护执法权；林业部门对自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的执法权。
　　整合后，生态环境保护综合执法队伍以本级生态环境部门的名义，依法统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法职能。除法律法规另有规定外，相关部门不再行使上述行政处罚权和行政强制权。
　　在此基础上，各地可以根据地方性法规规章和工作需要，进一步整合地方有关部门污染防治和生态保护执法职责，由生态环境保护综合执法队伍统一行使。已经实行更大范围跨领域跨部门综合行政执法的，可以继续探索。具备条件的地区可结合实际进行更大范围的综合行政执法。
　　（二）组建执法队伍
　　在明确执法机构和人员划转认定标准和程序基础上，按照编随事走、人随编走的原则，有序整合环境保护和国土农业、水利、海洋、林业等部门相关污染防治和生态保护执法队伍，组建生态环境保护综合执法队伍。改革中应当做到职责整合与编制划转同步实施，队伍组建与人员划转同步操作，充实加强生态环境保护综合执法力量。改革后，其他部门不再保留生态环境保护执法队伍。整合范围具体包括：环境保护部门承担生态环境保护执法职责的人员，海洋部门及其海监执法机构承担海洋和海岛生态环境保护执法职责的人员，国土部门承担地下水污染防治执法和对因开发土地、矿藏等造成生态破坏执法职责的人员，农业部门承担农业面源污染防治执法职责的人员，水利部门流域管理机构承担水生态环境保护执法职责的人员，林业部门承担自然保护地生态 环境保护执法职责的人员，以及其他承担污染防治执法和生态保护执法职责的人员。
　　（三）规范机构设置
　　依法合规设置执法机构，除直辖市外，县（市、区、旗）执法队伍在整合相关部门人员后，随同级生态环境部门并上收到设区的市，由设区的市生态环境局统一管理、统指挥。县级生态环境分局一般实行“局队合一”体制，地方可根据实际情况探索具体落实形式，压实县级生态环境分局履行行政执法职责和加强执法队伍建设的责任，改变重审批轻监管的行政管理方式，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来。实行“局队合一”后，县级生态环境部门要强化行政执法职能，将人员编制向执法岗位倾斜，同时通过完善内部执法流程，解决一线执法效率问题。
　　推进人财物等资源向基层下沉，增强市县级执法力量，配齐配强执法队伍，强化属地执法。乡镇（街道）要落实生态环境保护职责，明确承担生态环境保护责任的机构和人员，确保责有人负、事有人干。开发区的生态环境保护综合行政执法体制由各省、自治区、直辖市确定。
　　根据污染防治和生态保护需要，建立健全区域协作机制，推行跨区域跨流域环境污染联防联控，加强联合监测、联合执法、交叉执法。鼓励市级党委和政府在全市域范围内按照生态环境系统完整性实施统筹管理，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，整合设置跨市辖区的生态环境保护执法和生态环境监测机构。
　　（四）优化职能配置
　　生态环境保护综合执法队伍主要职能是依法查处生态环境违法行为，依法开展污染防治、生态保护、核与辐射安全等方面的日常监督检查。
　　生态环境部门负责监督管理污染防治、生态保护、核与辐射安全，统一负责生态环境保护执法工作，支持生态环境保护综合执法队伍实施行政执法。自然资源、林业草原、水利等行业管理部门负责资源开发利用的监督管理、生态保护和修复，应当依法履行生态环境保护“一岗双责”，积极支持生态环境保护综合执法队伍依法履行执法职责。在日常监督管理中，行业管理部门发现环境污染和生态破坏行为的，应当及时将案件线索移交生态环境保护综合执法队伍，由其依法立案查处
　　（五）明确执法层级
　　按照属地管理、重心下移的原则，减少执法层级，合理划分各级生态环境保护综合执法队伍的执法职责。省、自治区生态环境部门应强化统筹协调和监督指导职责，主要负责监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作，原则上不设执法队伍，已设立的执法队伍要进行有效整合、统筹安排，现有事业性质执法队伍逐步清理消化。法律法规明确要求由省级承担的执法职责，可结合部门“三定”规定明确由省级生态环境部门内设机构承担。个别业务管理有特殊性的领域，如确有必要，由省、自治区按程序另行报批。省级生态环境部门可按程序调用市县生态环境保护综合执法队伍人员力量。
　　省级生态环境部门负责省级执法事项和重大违法案件调查处理，加强对市县生态环境保护综合执法队伍的业务指导、组织协调和稽查考核。监督指导市县生态环境保护综合执法队伍建设，制定执法标准规范，开展执法稽查和培训。
　　组织开展交叉执法、异地执法，协调处理重大生态环境问题和跨行政区生态环境问题。直辖市的行政执法层级配置，由直辖市党委按照减少多层多头重复执法改革要求，结合实际研究确定。
　　执法事项主要由市县两级生态环境保护综合执法队伍承担，设区的市生态环境保护综合执法队伍还应承担所辖区域内执法业务指导、组织协调和考核评价等职能。按照设区的市与市辖区原则上只设一个执法层级的要求，副省级城市、省辖市整合市区两级生态环境保护综合执法队伍，原则上组建市级生态环境保护综合执法队伍。对于有特殊执法需要的区或偏远的区，可设置派出机构。
　　（六）加强队伍建设
　　严把人员进口关，严禁将不符合行政执法类公务员管理 规范要求的人员划入生态环境保护综合执法队伍，严禁挤占、挪用本应用于公益服务的事业编制。全面清理规范临时人员和编外聘用人员，严禁使用辅助人员执法。按照老人老办法、新人新办法的原则，对干部职工工作和福利待遇作出妥善安排，不搞断崖式的精简分流人员。现有公益类事业编制，由同级机构编制委员会统筹用于解决生态环境保护相关领域用编需求。完善基层执法人员工资政策，推进执法人员依法参加工伤保险，鼓励探索通过购买人身意外伤害保险提高职业伤害保障水平。整合组建生态环境保护综合执法队伍涉及的不同性质编制使用置换等问题，目前保持现状，待中央统一明确政策意见后逐步加以规范。
　　建立健全执法队伍管理制度，严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度。建立考核奖惩制度，实行立功表彰奖励机制。加强党对生态环境保护综合执法工作的领导，加强队伍思想政治建设。加强生态环境保护综合执法队伍基层党组织建设和党员队伍建设，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。加强业务能力建设，健全教育培训机制，提高执法人员业务能力和综合素质。
　　按照机构规范化、装备现代化、队伍专业化、管理制度化的要求，全面推进执法标准化建设，有关统一执法制式服装和标志，以及执法执勤用车（船艇）配备，按中央统一规定执行。努力打造政治强、本领高、作风硬、敢担当，特别 能吃苦、特别能战斗、特别能奉献的生态环境保护执法铁军。
　　三、规范管理
　　（一）清理执法事项
　　全面梳理、规范和精简执法事项，加强对行政处罚、行政强制事项的源头治理，实行执法事项清单管理制度，并依法及时动态调整。凡没有法律法规规章依据的执法事项一律取消，对长期未发生且无实施必要的、交叉重复的执法事项大力清理，最大限度减少不必要的执法事项，切实防止执法扰民。对涉及的相关法律法规规章及时进行清理修订。
　　建立生态环境保护综合执法队伍的权力和责任清单，向社会公开职能职责、执法依据、执法标准、运行流程、监督途径和问责机制，尽职照单免责、失职照单问责。建立完善权力和责任清单的动态调整和长效管理机制，根据法律法规立改废释和机构职能变化情况及时进行调整公布。到2019年年底前，各级生态环境保护综合执法队伍要基本完成权力和责任清单的制定公布工作。
　　（二）规范执法程序
　　各级生态环境保护综合执法队伍应当切实履行职责，规范办案流程，依法惩处各类生态环境违法行为。全面推行执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，积极落实执法案卷评查和评议考核制度。
　　强化执法程序建设，针对生态环境保护行政检查、行政处罚、行政强制等执法行为，制定具体执法细则、裁量标准和操作流程。加强证据收集、证据分析、证据釆信和证据运用，充分利用信息技术，实现规范取证、安全存证和高效出证。制定执法自由裁量权行使规则，细化、量化自由裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，并公布执行。
　　（三）完善监督机制
　　全面落实行政执法责任制，严格确定生态环境保护综合执法队伍、岗位及执法人员的执法责任，建立责任追究和尽职免责制度。推行执法公示制度，推进执法信息公开。
　　强化层级监督和内部约束，完善纠错问责机制。上级生态环境部门发现下级生态环境保护综合执法队伍执法不当或者不履行法定职责的，应当责令纠正；必要时，可由上级生态环境保护综合执法队伍直接予以处理。
　　强化外部监督机制，畅通“12369”举报热线等群众监督渠道、行政复议渠道，主动接受行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督。
　　坚决排除对执法活动的违规人为干预，建立和实行领导干部违法违规干预执法活动、插手具体生态环境保护案件查处责任追究制度，实行干预留痕和记录，防止、克服地方和部门保护主义。
　　（四）强化协调联动
　　加强生态环境保护综合执法队伍与市场监管、文化市场、交通运输、农业、城市管理等综合执法队伍之间的执法协同。在专业技术要求适宜、执法频率高、与群众生产生活密切相关的领域，鼓励各地结合实际，积极探索实行跨领域跨部门综合执法。厘清各方面执法主体权责和执法边界，强化共同关注领域的联动执法，建立信息共享和大数据执法监管机制，加强执法协同，降低执法成本，形成执法合力。
　　健全行政执法与司法衔接机制。完善案件移送标准和程序，建立生态环境保护综合执法队伍与公安机关、人民检察院、人民法院之间信息共享、线索和案件移送、联合调查、案情通报等协调配合制度，完善生态环境保护领域民事、行政公益诉讼制度，建立健全生态环境损害赔偿制度，加大对生态环境违法犯罪行为的制裁和惩处力度，实现行政执法和司法无缝衔接。人民检察院对涉嫌环境污染、生态破坏犯罪案件的立案活动，依法实施法律监督。加强公安机关环境犯罪侦查职能，进一步加大对破坏生态环境犯罪的打击力度公安机关、人民检察院依法要求生态环境部门作出检验、鉴定、认定、调查核实、提供行政执法卷宗等协助和配合的，生态环境部门应当予以协助和配合。
　　（五）创新执法方式
　　适应“放管服”改革要求，优化改进执法方式。健全以“双随机一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以 信用监管为基础的监管机制，推进“互联网＋执法”，促进办案流程和执法工作网上运行管理。
　　大力推进非现场执法，加强智能监控和大数据监控，依托互联网、云计算、大数据等技术，充分运用移动执法、自动监控、卫星遥感、无人机等科技监侦手段，实时监控、实时留痕，提升监控预警能力和科学办案水平。
　　加强信用监管，坚持守信激励和失信惩戒相结合，将企业事业单位和其他生产经营者生态环境守法以及违法信息记入社会诚信档案，推行生态环境守法积分制度。通过扶持引导、购买服务等制度安排，鼓励社会力量参与执法监管。顺应经济社会发展趋势，积极探索包容审慎监督执法。
　　四、组织实施
　　（一）加强组织领导
　　地方各级党委和政府要充分认识推进生态环境保护综合行政执法改革的重要性和紧迫性，将改革工作纳入地方机构改革统一研究部署和组织实施。各省、自治区、直辖市党委和政府要将生态环境保护综合行政执法改革列入重要议事日程，周密制定实施方案，细化分解任务，明确时间节点，层层压实责任，加强统筹协调和监督检查，确保改革顺利平稳推进。
　　（二）注重统筹协同
　　全面贯彻先立后破、不立不破原则，把握生态环境保护 综合行政执法改革与地方机构改革、省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革以及其他机构改革的内在联系，做到协调一致、统筹推进，于2019年3月底前基本完成生态环境保护综合执法队伍整合组建工作。
　　改革过渡期间，相关污染防治和生态保护执法工作仍由原部门和机构承担，并按既定部署做好相关工作。新老机构和人员接替要平稳有序、尽快到位，加强思想政治工作，确保机构改革和日常工作两不误。
　　（三）强化法治保障
　　运用法治思维和法治方式推进改革，坚持重大改革于法有据。全面清理现行法律法规中与推进生态环境保护综合行政执法改革不相适应的内容，加强生态环境保护综合执法方面的立法工作，与改革做好衔接。
　　完善生态环境保护法律法规。加快制定修订一批生态环境保护综合执法方面的规范，形成完备的规范体系。生态环境保护综合执法队伍“三定”规定要明确其执法事项。
　　（四）严肃改革纪律
　　各级党委和政府要严格执行机构编制、组织人事、财经工作纪律，严禁在推进生态环境保护综合行政执法改革工作中突击进人、突击提拔和调整交流干部，严防国有资产流失。严禁借改革之机擅自提高机构规格、增设机构、增加人员编制和领导职数、改变人员身份，严禁在编制数据上弄虚作假，严禁上级业务主管部门干预下级机构设置、职能配置和编制配备。对违反规定的，严肃追究有关单位和人员的责任。
　　涉及机构变动、职责调整的部门，要服从大局，确保机构、职责、队伍等按要求及时调整到位，不允许搞变通、拖延改革。
　　各级党委和政府要高度重视宣传和舆论引导，将改革实施与宣传工作协同推进，正确引导社会预期。
　　生态环境部要加强对地方推进生态环境保护综合行政执法改革的指导，会同中央组织部、中央编办、司法部、财政部、人力资源社会保障部等部门及时研究解决各地改革过程中的共性问题，中央和国家机关有关部门要加强支持配合，明确改革配套政策，支持地方推进改革工作。